Абдулхалыков Марат Абдрахманович - Министр финансов Волгоградской области

ДОКЛАД НА ПУБЛИЧНЫХ (ОБЩЕСТВЕННЫХ СЛУШАНИЯХ) ПО ВОПРОСУ

"О ГОДОВОМ ОТЧЕТЕ ОБ ИСПОЛНЕНИИ ОБЛАСТНОГО БЮДЖЕТА ЗА 2012 ГОД"

24 мая 2013 года 11⁰⁰ часов

Исполнение бюджета Волгоградской области в 2012 году осуществлялось в сложных финансово-экономических условиях, негативно сказавшихся на исполнении доходной части областного бюджета, а также приведших к увеличении расходных обязательств бюджета.

Основные макроэкономические показатели социально–экономического развития Волгоградской области по итогам 2012 года характеризуются следующим образом:

- индекс промышленного производства в 2012 году составил 103,5%;

- прибыль прибыльных организаций в 2012 году возросла на 9,3%;

- объем отгруженных товаров по виду деятельности «добыча полезных ископаемых» в январе – декабре возрос на 3,8%;

- объем отгруженных товаров по виду деятельности «обрабатывающие производства» — на 7,9%;

- объем отгруженных товаров по виду деятельности «производство и распределение электроэнергии, газа и воды» сократился на 3,4%;

- оборот розничной торговли в 2012 году увеличился на 6,1%;

- реальные денежные доходы населения в 2012 году возросли на 5,8%.

В 2012 году поступление налоговых и неналоговых доходов в бюджетную систему Российской Федерации с территории Волгоградской области составило 151,2 млрд. рублей, в том числе:

в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды — 80,0 млрд. рублей (52,9%),

в областной бюджет — 46,3 млрд. рублей (30,7%),

в местные бюджеты — 19,4 млрд. рублей (12,8%),

бюджеты других субъектов РФ — 5,5млрд. рублей (3,6%).

Доходная часть консолидированного бюджета Волгоградской области за 2012 год исполнена в сумме 84,5 млрд. рублей (89,6% к годовым бюджетным назначениям) с ростом к уровню прошлого года на 7,4%.

Налоговые и неналоговые доходы составили 65,7 млрд. рублей (88,7% к годовым бюджетным назначениям, рост на 8,1% к показателю 2011 года).

Безвозмездные поступления из федерального бюджета поступили в объеме 18,7 млрд. рублей (93,2% к годовым бюджетным назначениям, рост на 4,8% к показателю 2011 года).

Расходы консолидированного бюджета за 2012 год составили 93,3 млрд. рублей или 87,2% к годовым бюджетным назначениям (рост на 8,1% к показателю 2011 года).

Социально-значимые и первоочередные расходы (заработная плата и начисления на нее, оплата коммунальных услуг, социальное обеспечение и т. д.) составили 72,7 млрд. рублей, или 77,9% в общем объеме расходов консолидированного бюджета, 91,6% к годовым бюджетным назначениям. Темп роста к аналогичному периоду 2011 года составил 4,9%.

По итогам исполнения консолидированного бюджета сложился дефицит в размере 8,8 млрд. рублей.

Доходная часть областного бюджета исполнена в сумме 65,1 млрд. рублей, что составляет 92,8% от суммы ожидаемых поступлений, недополучено 5,0 млрд. рублей от прогноза.

Фактические расходы составили 73,0 млрд. рублей или 93,3% от плана, т.е. недофинансировано 5,2 млрд. рублей как следствие недополученных доходов в областной бюджет.

В результате дефицит областного бюджета составил 7,9 млрд. рублей

К уровню 2011 года параметры областного бюджета по доходам и по расходам выросли примерно на одну и ту же величину – 109%.

На первый взгляд данный показатель роста неплохой, однако, это всего лишь номинальные показатели.

В результате перераспределения расходных полномочий к компетенции областного уровня стали относиться обязательства по оказанию первичной медицинской помощи, что прежде финансировалось за счет средств местных бюджетов. Соответственно в 2012 году из местных бюджетов было изъято собственных доходов на сумму порядка 3,0-3,5 млрд. рублей, что и дало рост по областному бюджету порядка 4%.

С учетом данного обстоятельства реальный рост параметров областного бюджета в 2012 г. к 2011 г. составляет всего лишь порядка 5%, что соответствует уровню инфляции.

Более детальное исполнение областного бюджета по доходам представлено на следующем слайде:

Как следует из слайда наибольший недобор к плану – налог на прибыль организаций – 7,3 млрд. рублей или 70,8%. В то же время к уровню 2011 года рост составил 107,8%, что свидетельствует не о провале поступления по данному доходов, а о завышенных ожиданиях при планировании.

На итогах исполнения бюджета области негативно отразились внесенные в предыдущие годы изменения в налоговое и бюджетное законодательство Российской Федерации. Потери бюджета области в 2012 году по налогу на прибыль организаций в результате создания консолидированных групп налогоплательщиков, с учетом потерь в результате изменений в порядке определения размера экспортных пошлин на нефть и нефтепродукт, составили 2,1 млрд. рублей.

Налог на доходы физических лиц – второй по величине собственный доходный источник областного бюджета – исполнен на 98,2%, высокий темп роста 2012 г. к 2011 г. объясним, как упоминалось выше, изменениями в бюджетном законодательстве России – передаче 10% в пользу областного бюджета от НДФЛ как компенсация принимаемых расходных обязательств по первичной медико-санитарной помощи.

Безвозмездные поступления исполнены на 118,5%, что стало следствием поступления в конце 2012 года дорожных субсидий в сумме порядка 4,0 млрд. рублей.

Расходы областного бюджета по отраслям представлены на следующем слайде:

Как видно из слайда исполнение отраслей в 2012 году сложилась к плановым назначениям в основном на уровне диапазона 85-95%.

Основные отрасли «образование», «здравоохранение», «социальная политика» - на уровне выше, чем 90%. По отрасли «национальная экономика» исполнение сложилось выше плана – 102,5%, что объясняется поступившими в конце года дорожными субсидиями сверх плана, предусмотренного в областном бюджете.

В сравнении с 2011 годом по основным отраслям прослеживается рост: в сфере «образование» - 116,7%, «здравоохранение» - 149,4%, «социальная политика» - 102,1%.

Экономическая структура расходов областного бюджета представлена на следующем слайде:

Первая строка «оплата труда…» приведена с учетом расходов учреждений, переведенных в статус «новых бюджетных учреждений» и показывает снижение расходов областного бюджета на указанные цели – с 11,9 млрд. рублей до 11,4 млрд. рублей или 95,2% к уровню 2011г. Уменьшение вызвано переводом областных учреждений здравоохранения на одноканальный вариант финансирования, а также передачей на федеральный уровень расходов по содержанию полиции.

Коммунальные услуги – заметное снижение – с 0,8 до 0,7 млрд. рублей по обозначенным выше причинам, кроме того, сказался и фактор недофинансирования, что привело к росту задолженности.

Расходы на обслуживание долга выросли с 0,8 млрд. рублей до 1,4 млрд. рублей, или в 1,8 раз, что является следствием накапливания внутреннего долга Волгоградской области.

Безвозмездные перечисления организациям увеличились с 3,9 млрд. рублей до 5,8 млрд. рублей или в 1,5 раза в связи с изменениями отражения по бюджетной классификации, вызванного переходом учреждений на работу в условиях Федерального закона №83-ФЗ.

Безвозмездные перечисления бюджетам, а именно местным бюджетам и бюджету территориального фонда обязательного медицинского страхования) выросли с 26,7 млрд. рублей до 29,1 млрд. рублей или на 109%. Рост обусловлен, опять таки, передачей полномочий области по здравоохранению, что привело к росту субвенции муниципальным образованиям и ТФОМСу.

Социальное обеспечение – выплаты мер социальной поддержки – выросли 10,4 млрд. рублей до 10,7 млрд. рублей или на 102,8%.
Более подробно рассмотрим расходы крупных министерств социальной сферы:
За 2012 год расходы министерства образования и науки Волгоградской области составили 14,8 млрд. рублей, по сравнению с 2011 годом возросли на 19,4%.

Наибольшую долю в объеме расходов министерства составили:

безвозмездные перечисления бюджетам (субсидии, субвенции) – 74%;

оплата труда и начисления на оплату труда – 14%;

безвозмездные перечисления организациям (в рамках 83-ФЗ) – 4,8%.

Рост расходов связан с индексацией оплаты труда работников государственных учреждений в декабре 2012 года на 6% с 1 октября 2012 года, изменениями отражения по бюджетной классификации, вызванного переходом учреждений на работу в условиях Федерального закона №83-ФЗ и передачей в начале 2012 года в ведение министерства 17 учреждений среднего специального образования, ранее находившихся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации и 1 учреждения среднего профессионального образования – в ведении Министерства лесного хозяйства Российской Федерации.

За 2012 год расходы по министерства здравоохранения составили 15,9 млрд. рублей, по сравнению с 2011 годом возросли в 2 раза.

Наибольшую долю в объеме расходов министерства составили:

безвозмездные перечисления бюджетам (субсидии, субвенции) – 57,6%;

поступление не финансовых активов – 15,9%

оплата труда и начисления на оплату труда – 14%.

Как было сказано ранее, уменьшение расходов на оплату труда и начислений на оплату труда в 2012 году по сравнению с 2011 годом вызвано переводом областных учреждений здравоохранения на одноканальный вариант финансирования.

Рост расходов министерства обусловлен переходом учреждений здравоохранения на работу в условиях Федерального закона №83-ФЗ, передачей полномочий здравоохранения с муниципального уровня на областной (средства выделялись в виде субвенций на передачу государственных полномочий),
За 2012 год расходы по министерства социальной защиты составили 11,6 млрд. рублей.


Наибольшую долю в объеме расходов министерства составили:

социальное обеспечение – 65,4%,

оплата труда и начисления на оплату труда – 17,5%;

безвозмездные перечисления бюджетам (субсидии, субвенции) – 7,9%.

По сравнению с 2011 годом расходы возросли на 1,1%.
В 2012 году в бюджеты муниципальных образований из областного бюджета передано межбюджетных трансфертов в общей сумме 23,4 млрд. рублей, что составляет 82% от годовых бюджетных назначений и 106% от аналогичного показателя 2011 года. Рост составил 1,5 млрд. рублей. Из общей суммы межбюджетных трансфертов в бюджеты муниципальных образований передано: дотации 2,4 млрд. рублей или 88% от годовых бюджетных назначений и 79% от уровня 2011 года, субвенции 14,8 млрд. рублей (92% и 146% соответственно), субсидии – 6,0 млрд. рублей (63% и 69% соответственно), иных межбюджетных трансфертов – 0,2% (100% и 113% соответственно).

Кроме того, дополнительно передано отчислениями от налоговых доходов – 6,4 млрд.рублей, что составило 140% от аналогичного показателя 2011 года. Рост составил – 1,8 млрд. рублей. В том числе – единым нормативом отчислений – 3,4 млрд. рублей (167% от уровня 2011 года), дополнительными нормативами отчислений, заменяющими дотации из областного фонда финансовой поддержки – 3,0 млрд. рублей (119% от уровня 2011 года). Данный рост обусловлен тем, что на 2012 год установлены единые нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов) с ростом 5% от уровня 2011 года.

Какие же можно сделать выводы об итогах 2012 года:

1. 
   Реальный рост параметров областного бюджета вызван сугубо инфляционными процессами.
   

В связи с чем, бюджет 2012 года можно назвать застывшим к уровню 2011 года.

2. 
   Структура расходов областного бюджета также не претерпела качественных изменений.
   

Отличие структуры расходов областного бюджета в 2012 г. к 2011 году преимущественно вызвано перераспределением расходных полномочий между федерацией, регионом и муниципалитетами.

3. 
   Высокий темп накапливания государственного долга.
   

За период с 1 января 2012 г. по 31 декабря 2012 года государственный долг Волгоградской области вырос с 15,7 млрд. рублей до 23,4 млрд. рублей в 1,5 раза (+7,7 млрд. рублей).

Стагнация в доходной и расходной части бюджета проходит на фоне максимально возможного роста дефицита бюджета. Заимствования де-факто используются для поддержания текущей ситуации, что отягощает положение дел.

Можно утверждать, что тенденции бюджета 2012 года спроецированы на параметры 2013 года.



1. Динамика доходов областного бюджета на уровне инфляционного роста факта 2012 г.(+6-7%) – ожидаемое и поступление доходов в 2013 г. на уровне 70-73 млрд.рублей;

2. Рост расходных обязательств областного бюджета по выплате заработной платы.

В целях реализации Указов президента РФ, направленных на рост оплаты труда в 2013 году потребуется порядка 4,1 млрд. рублей, из которых на сегодняшний день обеспечено дополнительной финансовой помощью только 963 млн. рублей.

3. Предельный дефицит бюджета области.

Ситуация осложняется необходимостью восстановления в 2013 году порядка 3-3,5 млрд. рублей остатков целевых федеральных средств, средств дорожного фонда.

Оценка перспектив 2014 года позволяет прогнозировать о сохранении умеренно-стагнационных тенденций.

1. 
   Реальные поступления на уровне 2013 г.
   

При этом следует отметить, что в связи с продолжающимся перераспределением расходных полномочий между регионами и муниципалитетами, ожидается передача на региональный уровень расходных полномочий по финансовому обеспечению выплаты заработной платы работникам дошкольного и дополнительного образования, а также передача регионам часть отчислений по НДФЛ.

Данное обстоятельство приведет к увеличению доходов областного бюджета на сумму порядка 2,5 млрд. рублей и к сокращению финансовой помощи муниципалитетам на сумму порядка 1,7-2,0 млрд. рублей.

2. 
   Увеличится нагрузка на областной бюджет по перечислению субвенции муниципальным образованиям.
   

Появятся субвенции на выплату заработной платы работникам дошкольного и дополнительного образования на сумму (по предварительным оценкам) порядка 4,5 млрд. рублей.

3. Для обеспечения баланса бюджета потребуются максимально возможные заимствования, что, в свою очередь потребует дополнительных расходов на обслуживание государственного долга.

В сложившихся условиях реализация указов Президента РФ, ориентированных на увеличение заработной платы работникам бюджетного сектора, развитие социальной инфраструктуры и обеспечения граждан доступным жильем, не может быть обеспечена только за счет инфляционного прироста доходов.

Необходимо формирование бюджетной стратегии 2014 года, ориентированной на решение следующих задач:

1.Модернизация отраслей социальной сферы;

2.Формирование и использование бюджета развития исходя из необходимости территориального развития;

3.Реализация инвестиционных проектов, ориентированных на увеличение доходного потенциала консолидированного бюджета области.

Модернизация отраслей социальной сферы.

Традиционно, учреждения образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты населения, физкультуры и спорта воспринимаются как социальное благо, объем которого необходимо постоянно увеличивать за счет создания новых учреждений, дополнительного материального оснащения.

При этом вопросы соответствия услуг ожиданиям потребителей, экономическая эффективность расходов на оказание услуг уходили на второй план.

В настоящее время экстенсивный путь развития отраслей социальной сферы себя исчерпал. Необходима качественно новая организация комплекса учреждений социальной сферы, а именно:

1.Выверка государственных и муниципальных заданий на предмет экономности использования средств и величины достигаемых результатов. практика, когда сами учреждения вырабатывают задания, а органы управления их утверждают неверна. Органам государственного и муниципального управления необходимо выработать финансово-функциональные стандарты предоставления услуг исходя из необходимости достижения максимальной эффективности.

2.Внедрение практики «эффективного контракта», который должен четко определять условия оплаты труда с учетом «социального пакета» работника в зависимости от качества и количества выполняемой им работы по всем направлениям деятельности учреждения. Оплата всех категорий сотрудников учреждений должна зависеть от их достижения результатов ими лично и результатов работы учреждения в целом.

3.Повышение качества менеджмента учреждений.

Руководитель бюджетного учреждения – это, прежде всего управленец, задача которого состоит в организации работы учреждения, обеспечении решении поставленных задач, обеспечения эффективного достижения результата. Перед руководством учреждений Президентом РФ поставлена очень важная задача – модернизировать работу своих учреждений, вверенных им трудовых коллективов таким образом, чтобы обеспечить высокую производительность труда каждого работника – за больший результат – большая оплата.

Формирование и использование бюджета развития исходя из необходимости территориального развития.

Несмотря на высокий удельный вес в областном бюджете расходов текущего характера, ежегодно предусматриваются средства и на капитальные вложения: строительство объектов социальной инфраструктуры, строительство дорог. Данные расходы обеспечиваются как за счет собственных доходов бюджета, так и за счет федеральных субсидий в рамках адресных целевых программ.

Даже по самым приближенным оценкам сумма расходов капитального характера составляет не менее 10-15 млрд. рублей (с учетом средств дорожного фонда).

Слабой позицией в использовании расходов капитального характера, является разрозненность их использования. Усилия министерств и ведомств не интегрированы на решение общих задач. В области отсутствует комплексная программа территориального развития, что приводит к распылению ресурсов по всей территории. Как следствие – поддержка сельского хозяйства не взаимоувязана с развитием транспортной инфраструктуры, а строительство медицинских и образовательных учреждений осуществляется без привязки к прогнозу развития человеческого потенциала.

По этой же причине (отсутствие взаимосвязанности целей ведомств) снижается эффект от участия области в федеральных целевых программах.

Необходима интеграция усилий ведомств и финансовых ресурсов для развития территорий. Причем, принимая во внимание, что численность большинства муниципальных районов и городов менее 100 тыс. человек, было бы верным рассматривать условно агломерации муниципальных образований как единые территории.

Распределение бюджета развития должно быть привязано именно к агломерации. (См. слайд)

Отметим, что сама идея не нова, объединение регионов в федеральные округа – яркий тому пример.

Условно в Волгоградской области, исходя из территориальной расположенности, можно обозначить 6 агломераций, которые и станут объектом планировании при распределении бюджета развития области.

Будет таких агломераций 6 или 7 – не столь принципиально. Принципиален подход к развитию области, ее территорий.

При этом в каждой агломерации существуют поселения, которые в силу наличия экономического, людского потенциала, преимуществ от географического расположения, могут стать локомотивами развития. На создание условий для их развития и должны быть брошены основные ресурсы.

Реализация инвестиционных проектов, ориентированных на увеличение доходного потенциала консолидированного бюджета области.

Наращивание доходного потенциала – необходимое условие для развития области. Существующие стагнационные процессы ограничивают возможности области для развития.

Традиционно, мы должны дать два возможных сценария: пессимистический и оптимистический.

Пессимистический сценарий - это сохранение инерционного сценария развития, и рост совокупного дохода областного бюджета в пределах инфляционной составляющей. В результате, прогноз дополнительных доходов консолидированного бюджета области – 3-4 млрд. рублей в год, чего недостаточно даже для финансирования возрастающих расходов из-за инфляции.

Оптимистический сценарий - это возможность изменить инвестиционную и бюджетную политику области, что даст рост около 12-14 % по году (вместо 6-8%), что должно обеспечить до 10 млрд. рублей дополнительного прироста доходов в консолидированный бюджет области.

Для этого необходимо реализацию инвестиционных проектов, опять таки, рассматривать исходя из мобилизации экономических возможностей и человеческого потенциала агломераций муниципалитетов. Развитие же социальной инфраструктуры, в этом случае, должно стать фактором инвестиционной привлекательности агломерации.