Главная
страница 1

На правах рукописи

ЧЕСНОКОВ Артем Николаевич

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЕ И СПОРТЕ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва - 2007

2

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре го­сударственного строительства и права Российской академии государст­венной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент

Нагих Сергей Иванович.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

СОКОЛОВА Наталья Севировна;

кандидат юридических наук ЧЕРКАСОВА Елена Витальевна.

Ведущая организация: Тульский государственный университет,

факультет экономики и права, кафедра го­сударства и права

Защита диссертации состоится «6» декабря 2007 г., в 16.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим нау­кам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской ака­демии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также на сайте Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан «6» ноября 2007 года.

Ученый секретарь

диссертационного Совета И.С. ЯЦЕНКО

3

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Физическая культура и спорт – одна из отраслей социальной сферы, выполняющая ком­плекс важных социокультурных функций. Законодательство в области физи­ческой культуры и спорта – основа эффективной реализации государственной политики в этой области.

Существующая нормативная правовая база физической культуры и спорта, как представляется, с одной стороны не в полной мере соответствует современным потребностям развития отечественной физической культуры и спорта. С другой стороны сложность организационной структуры современ­ного спортивного движения, взаимодействие различных соционормативных регуляторов в физкультурно-спортивной сфере общественных отношений также актуализует проблему совершенствования законодательства в сфере физической культуры и спорта

Важная предпосылка решения проблемы формирования эффективной нормативной правовой базы физической культуры и спорта состоит не только в систематизации сложившегося комплекса законодательных и подзаконных актов в области физической культуры и спорта. Хотя, следует отметить, что как теоретико-правовое, так и историко-правовое осмысление вопросов от­раслевой систематизации законодательства существенно отстает от анализа общетеоретических проблем систематизации. Одной из злободневных по­требностей правового регулирования физической культуры и спорта в России является проведение всеобъемлющего анализа всего законодательного масси­ва сферы физической культуры и спорта с целью освобождения его от уста­ревших нормативных правовых актов и норм.

В связи с этим, очень мало места уделяется в специальной научной ли­тературе вопросам преемственности и развития законодательства о физиче­ской культуре и спорте, его связи, как с современными тенденциями развития международного спорта, так и со спецификой формирования современной правовой системы Российского государства. Невнимание к изучению преем­ственности, творческому переосмыслению предшествующего опыта в норма­тивном правовом регулировании физической культуры и спорта мешает по­строению гармоничного, непротиворечивого, современного российского за­конодательства о физической культуре и спорте.

Как представляется, последнее не возможно претворить в жизнь без ис-торико-правового анализа становления и развития государственно-правового регулирования сферы физической культуры и спорта в нашей стране.

4

Именно глубокий историко-правовой анализ развития нормативного правового регулирования физической культуры и спорта дает ключ к его мо­дернизации и гармонизация в соответствии с требованием международного физкультурно-спортивного движения и логикой развития современного Рос­сийского законодательства.

Степень научной разработанности темы. В последние годы значи­тельное внимание исследователей привлекают теоретические и прикладные проблемы правового регулирования сферы физической культуры и спорта.

Теоретическим и прикладным вопросам правового регулирования фи­зической культуры и спорта, систематизации законодательства о физической культуре и спорта посвящены работы как представителей правовой науки: Алексеева С.В., Ануфреевой Л.П., Братановского С.Н., Душанина А.П., Ищенко С.А., Камаева И.А., Нагих С.И., Рогачева Д.И., Уварова В.Н., Улови-стовой Н.В., так и специалистов в сферы физической культуры и спорта: Аристовой Л.В., Бахраха Д.Н., Виноградова П.А., Ворсина Е.Н., Гостева Г.Р., Гусева К.Н., Гуськова С.И., Ефименко Е.Н., Кузина В.В., Матвеева Т.Д., Со­колова А.С., Филиппова С.С., и др.

В целом эти работы посвящены характеристике и анализу современной нормативной правовой базе нашей страны. Достаточно подробно в этих рабо­тах анализируются отдельные проблемы государственного регулирования большинства институтов современного спортивного движения (взаимодейст­вие государственных органов и общественных организаций физкультурно-спортивной направленности, трудовые отношения в сфере физической куль­туре и спорта, вопросы финансирования физической культуры и спорта и др.). Однако следует обратить внимание на тот факт, что целостного ком­плексного анализа влияния государственного регулирования на развитие фи­зической культуры и спорта, взаимодействия государственных органов и спортивных общественных организаций в настоящее время отсутствует.

Для выбора объекта и предмета исследования, его цели и задач послу­жило осознание противоречия между назревшей социальной потребностью в изучении процесса формирования российского законодательства о физиче­ской культуре и спорте и систематизации этого законодательства и недоста­точной научной разработкой этих проблем.

Цель исследования: на основе научного анализа становления законо­дательства о физической культуре и спорте в советский и российский период выявить закономерности формирования отрасли законодательства о физиче­ской культуре и спорту и основные принципы его совершенствования.

5

Предметом исследования является комплекс правовых норм о физи­ческой культуре и спорте Российской империи, Советского Союза и Россий­ской Федерации.

Объектом диссертационного исследования является историко-правовой анализ государственного регулирования правовых отношений в сфере физической культуры и спорта в Российской Федерации.

Цель, объект и предмет исследования определили необходимость по­становки и решения следующих задач исследования:

  • уточнить основные теоретические понятия, положения и принципы, которые используются при анализе становления российского законодательст­ва о физической культуре и спорте;

  • дать характеристику правовой базы физической культуры и спорта в дореволюционный и советский период;

  • изучить и оценить опыт систематизации законодательства о физиче­ской культуре и спорте советского государства и принципы развития системы законодательства физической культуры и спорта;

  • рассмотреть процесс формирования правовой базы физической куль­туры и спорта в Российской Федерации, определить основные элементы пре­емственности в развитии отраслевого законодательства о физической культу­ре и спорте;

  • определить основные принципы систематизации российского законо­дательства о физической культуре и спорте.

Теоретические основы исследования. Общетеоретической и методо­логической основой исследования послужили работы Алексеева С.С., Байти-на М.И., Братановского С.Н., Братуся С.Н., Витрука Н.В., Демидова А.И., Кудрявцева В.Н., Малько А.В., Мальцева Г.В., Мицкевича А.В., Нагих С.И., Омельченко Е.И., Рассолова М.М., Сырых В.М., Уварова В.Н., Шутько Д.В., а также работы Аристовой Л.В., Виноградова П.А., Исаева А.А., Кутепова М.Е, Кузина В.В., Назарова В.В., Переверзина И.И., по вопросам законодательства в сфере физической культуры и спорта.

Теоретико-методологической основой исследования также послужили работы Бальсевича В.К., Виноградова П.А., Гуськова С.И., Евсеева С.П.,. Исаева А.А, Кофмана Л.Б., Матвеева Л.П., Неверковича С.Д., Родиченко В.С., Столярова В.И. и др., в которых сформулированы и обоснованы основные положения теории социальной сущности и социальных функций физической культуры и спорта.

Методологическими основами исследования являются общенаучные

6

методы исследования, а также системно-функциональный, конкретно-исторический, сравнительно-правовой и формально-юридический.

Системно-функциональный метод играет важную роль при анализе взаимосвязей между государством и институтами и субъектами современного спортивного движения. Сравнительно-правовой и конкретно-исторический методы использовались для сопоставления современных подходов к право­вому регулированию сферы физической культуры и спорта в Российской Фе­дерации по сравнению с советским периодом, а также с опытом зарубежных государств. Формально-юридический метод применялся при анализе норма­тивных правовых актов, регулирующих правоотношения в области физиче­ской культуры и спорта в контексте исторического развития.

Источниковедческую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, кодексы Российской Федерации, Основы законода­тельства о физической культуре и спорте, Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», федеральные законы, затраги­вающие вопросы физической культуры и спорта, законы по физической куль­туре и спорту субъектов Российской Федерации, указы и распоряжения Пре­зидента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительст­ва Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, на основе ко­торых создаются и осуществляют свою деятельность субъекты физической культуры и спорта, акты международных физкультурно-спортивных органи­заций и всероссийских физкультурно-спортивных организаций. Исследовано законодательство о физической культуре и спорту бывшего СССР, РСФСР, а также дореволюционное законодательство. В исследовании большое внима­ние уделено изучению программных материалов, принятых на заседаниях Совета при Президенте Российской Федерации по физической культуре и спорту.

Научная новизна результатов исследования. В диссертации дан комплексный анализ развития законодательства о физической культуре и спорте на основе сравнительной характеристики правовой базы и опыта сис­тематизации законодательства о физической культуры и спорта в советский период и современного российского законодательства о физической культуре и спорте. Установлены основные тенденции в развитии законодательства о физической культуре и спорте, в которых наблюдается преемственность (кон­тинуитет) по сравнению с советским периодом, а также сферы в которых за­фиксировано отсутствие преемственности, или наличие новаций в отраслевой законодательной технике и систематизации.

7

В исследовании проведен анализ соотношения законодательства о фи­зической культуры и спорте на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации; на основе генетической связи с федеральным базовым законом о физической культуре и спорте (Федеральный закон № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации») проведена типология отрасле­вых базовых законов в субъектах Российской Федерации в сфере физической культуры и спорта.

В работе исследовано применение общетеоретических подходов к сис­тематизации отраслевого законодательства в сфере физической культуры и спорта. На примере систематизации законодательства о физической культуре и спорте показаны не только общеизвестные формы и методы систематизации отраслевого законодательства, но и выявлены новые формы инкорпорации (например, размещение нормативных правовых актов на официальном Ин­тернет-сайте федеральных и региональных органов исполнительной власти -электронная инкорпорация).

Сформулированы основные принципы систематизации законодательст­ва в сфере физической культуры и спорта, а также намеченные пути даль­нейшего развития законодательства в сфере физической культуры и спорта и возможности его систематизации.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного иссле­дования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворче­скими и правоприменительными органами государственной власти при со­вершенствовании Российского законодательства о физической культуре и спорте. Проведенный в диссертации сравнительный анализ правовой базы за­конодательства о физической культуре и спорте в советский период и того же законодательства Российской Федерации расширяет и углубляет теоретиче­ское представление о законодательстве физической культуры и спорта как особой отрасли законодательства.

Материалы исследования могут быть использованы при преподавании курсов «Правовые основы организации физической культуры и спорта» и «Управление физкультурным движением», «Менеджмент в игровых видах спорта», «Нормативное правовое регулирование в игровых видах спорта», «Спортивный менеджмент» для студентов, а также на курсах повышения ква­лификации специалистов в сфере физической культуры и спорта.

8

Материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов «Теория права и госу­дарства», «История отечественного права и государства».

Результаты диссертационного исследования уже используются в учеб­ных курсах и спецкурсах для студентов, магистрантов и аспирантов на ка­федре спортивного менеджмента Российского государственного университета физической культуры, спорта и туризма, в программе «Спортивный менедж­мент» Московской финансово-промышленной академии, на кафедрах фило­софии, социологии и теории олимпийского воспитания, а также для слушате­лей Института повышения квалификации Российского государственного уни­верситета физической культуры, спорта и туризма.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержа­щие элементы научной новизны:

- развитие дореволюционного законодательства о физической культуре
и спорте соответствовала европейским традициям правового регулирования
сферы физической культуры и спорта:


а) в первую очередь государство обращало внимание на сферу физиче­
ского воспитания в связи с необходимостью нести военную службу, причем
первые нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы физической
подготовки в войсках в России появились даже раньше, чем аналогичные ак­
ты в странах Западной Европы;


б) запрет таких форм физической активности населения, которые не со­
ответствовали догмам православной церкви (в целях борьбы с пережитками
язычества);


  • развитие нормативного правового комплекса, регулирующих отноше­ния в сфере физической культуры и спорта в советское время опирались на заимствование организационно-правовых институтов, характерных для моде­ли государственного вмешательства в сферу спорта в странах Западной Евро­пы;

  • переход от советских принципов регулирования физической культуры и спорта к современным, характеризуется сменой модели вмешательства го­сударства в сферу физической культуры и спорта (переход от суперинтервен­ционистской к интервенционистской модели) характерной для стран Европы, опирающихся на так называемую «романскую» традицию регулирования сферы спорта (Франция, Испания, Италия);

  • развитие современной нормативной правовой базы физической куль­туры и спорта осуществляется в первую очередь за счет подзаконных актов,

9

что обусловлено сложностью внутренней организационной структуры физи­ческой культуры и спорта и субсидиарной ролью государства в нормативном правовом регулировании физической культуры и спорта;

- отнесение в Конституции Российской Федерации физическую культу­
ру и спорт к предмету совместного ведения Российской Федерации и её субъ­
ектов предопределило классификацию отраслевого законодательства субъек­
тов Российской Федерации среди которых можно выделились следующие ти­
пы:


а) развитие нормативной правовой базы субъекта федерации исключи­
тельно на
основе федерального закона (отсутствие базового закона субъекта
федерации о физической культуре и спорте, как такового);


б) формирование нормативной правовой базы на основе собственного
закона о физической культуре и спорте, с максимально воспроизводящими
нормами Федерального закона № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в
Российской Федерации» (
дублирующее отраслевое законодательство) в
большинстве субъектов Федерации, что в свете положений современной пра­
вовой науки рассматривается как негативное явление;


в) формирование нормативной правовой базы субъекта федерации на
основе собственного оригинального закона о физической культуре и спорте,
принятого с учетом климатических, национальных особенностей, финансо­
вых возможностей региона (
оригинальное отраслевое законодательство, не
противоречащее базовому отраслевому закону; в основном субъекты федера­
ции – республики, а также г. Москва, Московская область, г. Санкт-
Петербург);


- отраслевой учет нормативных правовых актов по физической культу­
ре и спорту как особый вид систематизации имеет свою специфику, а именно,
учету подлежат не только правовые акты государственных органов, касаю­
щиеся физической культуры и спорта, но и нормативные акты всероссийских
и международных общественных организаций, ответственных за развитие
определенного вида спорта в Российской Федерации, что обусловлено нали­
чием специфических институтов взаимодействия государства и спортивных
организаций: институт признания вида спорта и институт признания спор­
тивной общественной организации, ответственной за развития данного вида
спорта на территории Российской Федерации (так называемая аккредитация
общероссийской федераций (союзов, ассоциаций) по виду спорта).


Апробация результатов диссертации. Основные положения и выводы исследования обсуждались на заседаниях предметно-методической комиссии

10

кафедры государственного строительства и права Российской академии госу­дарственной службы при Президенте Российской Федерации, докладывались диссертантом на научно-практической конференции: «Проблемы социально-гуманитарной подготовки специалистов в области физической культуры и спорта», Всероссийской научно-практической конференции "Научно-образовательный форум молодых ученых спортивной науки".

Структура работы обусловлена степенью разработанности темы ис­следования и решением поставленных задач. Диссертация состоит из введе­ния, трех глав, шести параграфов, заключения и списка нормативных право­вых актов и научной литературы.

II. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Во Введении обосновывается выбор темы, ее актуальность и степень разработанности, определены цели и задачи, раскрыты методологические подходы исследования, дан обзор круга использованных источников, показа­на научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулирова­ны положения, выносимые на защиту.

Первая глава – «Законодательство о физической культуре и спорте в системе законодательства Российской Федерации» - состоит из двух па­раграфов, в которых рассматриваются законодательство о физической куль­туре и спорте как отрасли российского законодательства (§ 1); а также общие вопросы и принципы формирования и систематизации отраслевого законода­тельства о физической культуре и спорте в Российской Федерации (§ 2).

В диссертации с использованием системного подхода дается комплекс­ный анализ уже установившихся в российской правовой науке таких понятий как «спортивно право» и «законодательство о физической культуре и спорте» (в более узком понимании «спортивное законодательство»).

Для усиления места спортивного права и физкультурно-спортивного законодательства необходимо провести различия в понятиях «система права» и «система законодательства».

Важное теоретико-методологическое значение для диссертационного исследования имело уточнение понятия «отрасль права».

Отрасль права – это обособившаяся внутри правовой системы сово­купность однородных правовых норм, регулирующих своим особым методом качественно однородную сферу общественных отношений.

Первичным элементом системы права является норма, а системы зако­нодательства – нормативный правовой акт. Законодательство по объему со-

11

держащегося в нем материала шире системы права, так как включает в свое содержание положения (программные положения, указания на цели и мотивы издания актов), которые не могут быть отнесены к праву. Отрасль законода­тельства не является столь однородной, как отрасль права. Это связано с тем, что в основе деления системы права на отрасли и институты лежат предмет и метод правового регулирования, а отрасли законодательства, регулируя опре­деленные сферы общественной жизни, выделяются только по предмету регу­лирования и не имеют единого метода.

Спортивное законодательство Российской Федерации как отрасль зако­нодательства включает в себя нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе подготовки и участия спортсмена в спортивных соревнованиях, а также участия иных физических и юридических лиц в деятельности, связанной с организацией и проведением спортивных мероприятий как на национальном, так и на международном уровнях.

В настоящее время, как в России, так и в ряде других зарубежных стра­нах, сформировалась система отраслевого законодательства о спорте, нося­щая комплексный характер, представляющая собой определенный массив правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в сфере спорта.

Дискуссионным представляется вопрос о выделении спортивного права в качестве самостоятельной отрасли права. Как отмечено выше, важнейшим основанием выделения какой-либо отрасли права является специфический предмет и метод правового регулирования. Однако отношения, складываю­щиеся в сфере спорте, весьма многообразны и в этой сфере используются ме­тоды правового регулирования различных отраслей права. Поэтому неправо­мерно выделять «спортивное право» в качестве базовой отрасли российского права. В данном случае речь может идти лишь о комплексной отрасли рос­сийского права, что обосновывают в своих работах ряд российских правове­дов (в частности, С.В. Алексеев).

В диссертационном исследовании рассматриваются вопросы упорядо­чения и совершенствования нормативного материала физкультурно-спортивного законодательства путем его обработки и расположения по клас­сификационным критериям. В результате систематизации устраняются про­тиворечия между правовыми нормами, отменяются и создаются новые, более совершенные, отвечающие потребностям общественного развития. Они груп­пируются по особым системным признакам, сводятся в кодексы, собрания за­конодательства и другие акты.

12

Различают несколько форм систематизации законодательства, наиболее значимой из них является кодификация, предусматривающая коренную пере­работку действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, обеспечивающая согласованность и компактность законодательства, расчист­ку нормативного массива, освобождение от устаревших, не оправдавших себя норм. Следует отметить, что сфера физической культуры и спорта на протя­жении долгого времени была лишена отраслевого кодификационного акта. Лишь в 1992 году появился рамочный кодификационный акт «Основы зако­нодательства о физической культуре и спорте» № 3116-1 от 9 октября 1992 года замененный в 1999 году Федеральным законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» № 80-ФЗ от 29 апреля 1999 года.

Следует отметить характер этой отраслевой кодификации. В обоих слу­чаях законодатель не пошел дальше принятия лишь базового отраслевого за­кона. Все это еще раз подчеркивает место физкультурно-спортивного права и законодательства в системе права Российской Федерации. Принятие базового отраслевого закона вместо всеобъемлющего спортивного кодекса говорит о комплексном характере отрасли спортивного права, поскольку кодекс являет­ся внешним проявлением базового характера отрасли права. Еще одной при­чиной появления базового отраслевого закона вместо спортивного кодекса можно считать сложность нормативного комплекса, регламентирующего об­щественные отношения в спортивном движении, где ведущая роль принадле­жит нормам общественных организаций и государственному регулированию отводится лишь субсидиарная роль.

Другой формой систематизации законодательства является инкорпора­ция, представляющая собой постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (кон­трольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции. Одной из специфических черт этой формы систематизации в сфере физической культуры и спорта – развитая официальная инкорпорация нормативных правовых актов, разме­щенных на официальном сайте государственного органа и органов субъектов Российской Федерации в сфере физической культуры и спорта в сети Интер­нет. Это может быть обусловлено таким свойством проведения спортивных мероприятий как цикличность спортивных соревнований, что требует посто­янного и мобильного обновления нормативного правового обеспечения дос-

13

тупности нормативной правовой информации для большого количества заин­тересованных лиц.

Еще одной формой систематизации в сфере физической культуры и спорта, имеющей свою специфику является учет нормативных правовых ак­тов. В частности федеральный орган исполнительной власти в сфере физиче­ской культуры и спорта осуществляет непосредственный учет и локальных нормативных актов общероссийских общественных федераций (союзов, ас­социаций) по видам спорта. Это обусловлено тем, что в сфере физической культуры и спорта существуют специфические правовые институты регла­ментирующие развитие того или иного вида спорта на территории Россий­ской Федерации (институт признания вида спорта и т.п., институт аккредита­ции общероссийских федераций (союзов, ассоциаций) по виду (видам) спор­та).

Глава II диссертационного исследования - «Законодательство о фи­зической культуре и спорте в дореволюционный и советский периоды» – посвящена изучению становления отечественной нормативной правовой базы физической культуры и спорта, исследованию правовой базы физической культуры и спорта (§ 1), анализу общих принципов систематизации законода­тельства о физической культуре и спорте в советский период (§ 2).

В первом параграфе главы «Начало государственной регламентации физической культуры и спорта в России» отмечено, что становление законо­дательства о физической культуре и спорте в Российском государстве как и во многих странах Европы было в первую очередь обусловлено нуждами ар­мии в физически подготовленных кадрах.

Так, преобразования Петра I, затронувшие все стороны общественно-политической, экономической и культурной жизни России, коснулись и фи­зической культуры, в частности в это время проводится регламентация основ русской национальной системы военно-физической подготовки и введение физического воспитания в систему дворянского образования. Следует отме­тить, что до революции термина «Физическая культура и спорт» не употреб­лялись, вместо них в обиходе был более узкий термин «телесное воспита­ние».

Указом Екатерины I в 1726 г. введена регламентация одного из наибо­лее массовых видов народных развлечений, в особенности среди горожан, – кулачных боев.

14

В 1899 г. было принято первое руководство по гимнастике, которое на­зывалось «Правила для обучения гимнастике в войсках», а вслед за ними – «Правила для обучения употреблению в бою штыка».

В 1912 г. был создан Российский Олимпийский комитет, объединивший все союзы и лиги по отдельным видам спорта. В том же году царское прави­тельство решило взять руководство спортом в свои руки и создало Канцеля­рию Главнонаблюдающего за физическим развитием народонаселения Рос­сийской Империи. В начале XX в. Военное ведомство становится в России единственной государственной организацией, представители которой регу­лярно приглашаются для участия в международных состязаниях в стрельбе, по конному спорту, фехтованию, гимнастике, легкой атлетике. При содейст­вии Военного ведомства в России активно формировались Всероссийские союзы по видам спорта, создавалась система учебно-тренировочных сборов, разрабатывались нормативы физического развития населения, в годы первой мировой войны были созданы военно-спортивные клубы – прообраз совет­ского Всевобуча.

Новая историческая эпоха, наступившая в России после Октября 1917 года, потребовала создания нового законодательства, закреплявшего завоева­ния победившего пролетариата. Основные черты правового регулирования сферы физической культуры и спорта нашли свое отражение в следующем пораграфе указанной главы – «Государственное регулирование физической культуры и спорта в советский период». Конституция РСФСР 1918 года тре­бовала приведения действующего права в единую систему.

Характерной чертой проводимой в первые годы советской власти сис­тематизации было то, что она осуществлялась в форме кодификации. В тече­ние 20-х годов были введены в действие кодексы по всем важнейшим отрас­лям советского законодательства.

Однако идея кодификации норм, регламентирующих физкультурно-спортивную деятельность не была воплощена, поскольку лишь в 20-х годах XX века начинает формироваться международное спортивное движение в со­временном понимании. Тем не менее, уже Декретами Совета Народных Ко­миссаров (СНК) и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) от 8 и 22 апреля 1918 г. об организации при волостных, уездных, гу­бернских и окружных комиссариатах по военным и морским делам гимнасти­ческих и стрелковых обществ и о введении всеобщего военного обучения трудового народа (Всевобуч). Было утверждено господство коммунистиче­ской идеологии в физкультурном движении России.

15

В первые годы Советской власти Совет Народных Комиссаров и Совет Труда и Обороны приняли ряд постановлений, сыгравших важную роль в развитии физической культуры и спорта в стране. Так, Декретом Совета На­родных Комиссаров от 8 апреля 1918 г., на волостные, уездные, губернские и окружные комиссариаты по военным и морским делам возлагалась организа­ция на местах гимнастических и стрелковых обществ.

10 августа 1923 г. было принято циркулярное письмо ЦК РКП (б) «О работе в области физического воспитания», а 13 июля 1925 г. – постановле­ние «О задачах партии в области физической культуры». Начиная с этого времени основными нормативными правовыми документами в области физи­ческой культуры и спорта становятся постановления ЦК КПСС и Совета Ми­нистров СССР, а также ВЦСПС.

Знаменательным в истории советского физкультурного движения явил­ся 1923 г. Поддерживая инициативу комсомола, Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) РСФСР 27 июня этого года принял Поста­новление о создании Высшего совета физической культуры (ВСФК) при ВЦИК и его местных органов. На ВСФК возлагались согласование и объеди­нение научной, учебной и организационной деятельности различных ве­домств и организаций по физическому воспитанию и развитию трудящихся.

Постановление ЦК РКП(б) от 13 июля 1925 г. «О задачах партии в об­ласти физической культуры» определило пути дальнейшего развития спорта и явилось программным документом по физическому воспитанию. В Поста­новлении от 23 сентября 1929 г. «О физкультурном движении» ЦК ВКП(б) предложил усилить и централизовать государственное руководство, с тем чтобы ликвидировать параллелизм и разнобой в физкультурной работе. Во исполнение решения ЦК ВКП(б) Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР 1 апреля 1930 г. принял Постановление об учреждении Всесоюзного совета физической культуры при ЦИК СССР. ВСФК наделялся правами государственного органа руководства и контроля в области физиче­ской культуры и спорта. С созданием Всесоюзного совета физической куль­туры устанавливалась единая, общесоюзная система государственного управ­ления физкультурным движением в СССР.

В Конституции СССР 1936 г. было закреплено право трудящихся на создание различных общественных организаций, в том числе и спортивных обществ. В течение 1935–1936 гг. в СССР была создана система из 64 добро­вольных спортивных обществ (ДСО).

16

Условия военного периода требовали мобилизации всех сил на победу. Всесоюзный комитет по делам физической культуры и спорта при СНК СССР 25 июня 1941 г. издал Указ «О работе физкультурных организаций по воен­ной подготовке». Физкультурно-спортивные объединения также стали гото­вить гранатометчиков, десантников-лыжников, конников, мотоциклистов, пловцов и учить всех желающих рукопашному бою.

В стране стали регулярно проводиться первенства страны по видам спорта, физкультурные праздники, спартакиады, что способствовало повы­шению мастерства спортсменов. В июле 1947 г. Совет Министров СССР при­нял Постановление «О поощрении роста спортивно-технических достижений советских спортсменов». В практику спорта вводилось награждение победи­телей крупных соревнований золотыми, серебряными и бронзовыми медаля­ми и жетонами. Это явилось большим стимулом для повышения качества учебно-спортивной и воспитательной работы, подготовки спортсменов высо­кого класса. После создания НОК СССР (7 мая 1951 г.) требования Единой Всероссийской спортивной классификации стали пересматриваться на основе анализа результатов выступления на летних (с 1951 г.) и зимних (с 1956 г.) Олимпийских играх. 22 января 1955 г. Совет Министров СССР принял По­становление о проведении летом 1956 г. I Спартакиады народов СССР.

Законами СССР определялись основополагающие нормы, правовая база управления физической культурой и спортом. К ним относились: Основы за­конодательства Союза ССР и союзных республик о труде (ст.ст.96 и 98), Ос­новы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образо­вании (ст. 18, 19, 29 и др.), Основы водного законодательства (ст.22) и другие кодификационные акты подобного уровня. Высшие органы государственной власти союзных и автономных республик в пределах своей компетенции при­нимали законы (а их Президиумы – указы и постановления) по вопросам раз­вития физической культуры и спорта и обеспечивали их выполнение на тер­ритории своих республик.

Вторая группа актов имела подзаконный характер и именовалась акта­ми государственного управления. Под правовыми актами управления в сфере физической культуры и спорта следовало понимать акты, принимаемые ис­полнительно-распорядительными органами на основе и во исполнение зако­нов и направленные на установление, изменение или отмену правовых норм, либо на возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотно­шений с целью обеспечения нормального функционирования учреждений и организаций, проводящих работу по физическому воспитанию среди населе-

17

ния. При помощи актов управления осуществлялась реализация решений КПСС и деятельность Советского государства по развитию физической куль­туры и спорта.

Особое значение имели совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР по вопросам физической культуры и спорта (например, по­становление от 17 октября 1968 г. («Об улучшении руководства физической культурой и спортом», от 11 сентября 1981 г. «О дальнейшем подъеме массо­вости физической культуры и спорта» и др.). Такие постановления являлись не только правовыми актами, но и партийной директивой для всех государст­венных органов и общественных организаций, проводящих работу по физи­ческой культуре и спорту среди населения. Поэтому их исполнение контро­лировалось как со стороны государственных, так и партийных органов.

Третья глава диссертации - «Современное законодательство Рос­сийской Федерации о физической культуре и спорте: становление, раз­витие, совершенствование» - посвящена изучению становлению правовой базы физической культуры и спорта в Российской Федерации (§ 1); исследо­ванию оптимальных путей систематизации законодательства о физической культуре и спорте (§ 2).

Летом 1989 г. был разработан проект «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о физической культуре и спорте», в преамбуле ко­торого впервые было сказано об установлении основных положений правово­го регулирования физической культуры и спорта в СССР в соответствии с Конституцией СССР.

В апреле 1993 г. Верховным Советом РФ были приняты «Основы зако­нодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте», кото­рые положили начало созданию законодательной базы физической культуры и спорта в стране и инициировали разработку аналогичных законов в субъек­тах Российской Федерации. Именно в «Основах законодательства» впервые проведено на законодательном уровне разграничение компетенции в области физической культуры и спорта между федеральными органами государствен­ной власти и субъектами федерации, различия между массовым и профессио­нальном спортом, определив тем самым пути дальнейшего развития законо­дательства по этим и многим другим направлениям.

Однако опыт правоприменительной практики стал выявлять неполноту «Основ законодательства», правовую неурегулированность ряда важных про­блем развития физической культуры и спорта в условиях демократизации общества и рыночных реформ.

18

Поэтому вскоре началась подготовка нового закона о физической куль­туре и спорте.

В настоящее время нормативное правовое обеспечение деятельности в области физической культуры и спорта в Российской Федерации представля­ет собой относительно небольшой, по сравнению с другими отраслями права, по объему массив законодательных и подзаконных актов. Центральное место в этом массиве законодательства занимает Федеральный закон «О физиче­ской культуре и спорте в Российской Федерации» от 29.04.1999 г. № 80-ФЗ (ред. от 10.01.2003г.).

Однако, как показывает анализ, в этом законе:

  • не определены его конкретные цели и задачи; крайне широко и некон­кретно очерчены меры государственной поддержки создания и развития ма­териально-технической базы физической культуры и спорта;

  • недостаточно обоснованно и содержательно определены функции;

  • нарушены нормы Конституции Российской Федерации в решении ря­да важных государственных задач в области физической культуры и спорта, в том числе подготовка, формирование и обеспечение сборных команд Россий­ской Федерации Законом были возложены на Олимпийский комитет России, являющийся по статусу общественным объединением. В то же время, Закон по существу полностью обошел вниманием решение проблем организации эффективной деятельности физкультурно-спортивных обществ и федераций по видам спорта, по статусу также являющихся общественными объедине­ниями;

  • недостаточно полно отрегулированы обязанности субъектов физкуль­турного и спортивного движения в области финансового обеспечения их дея­тельности; прав и обязанностей спортивных клубов, связанных с подготовкой и использованием спортсменов высокого уровня; не определены конкретные источники финансовой поддержки спортивно-образовательных учреждений различного уровня и различных форм собственности; не отрегулировано ис­пользование спортивных лотерей и тотализаторов как дополнительных ис­точников финансирования развития физической культуры и спорта на феде­ральном и местном уровнях; в Законе отсутствуют положения об обязатель­ных условиях компенсации спортсменам-профессионалам затрат клубов и спортивных обществ на их подготовку;

- недостаточное внимание уделено проблемам спорта инвалидов и
лиц с ограниченными возможностями здоровья, что не соответствует между-


19

народной практике последних лет, в том числе проведения Параолимпийских, Сурдоолимпийских игр, и других специальных соревнований.

Существенным недостатком Закона является и то, что он по существу не содержит норм, направленных на регулирование экономической деятель­ности организаций физической культуры и спорта как участников склады­вающегося рынка спортивных и физкультурно-оздоровительных услуг. В нем отсутствует указание на государственные стандарты в области физической культуры и спорта, требуют уточнения положения, связанные с лицензирова­нием и сертификацией спортивно-оздоровительных услуг, отсутствуют нор­мы, регламентирующие борьбу с допингом в спорте.

Требует совершенствования регулирование международной деятельно­сти в сфере физкультуры и спорта как составной части европейского и миро­вого спортивного движения.

В Законе много неконкретных норм и положений, не несущих регуля­тивных функций. Требует совершенствования понятийный аппарат Закона.

В настоящее время развитие современного законодательства в сфере физической культуры и спорта происходит за счет принятия подзаконных ак­тов. Это вызвано с одной стороны несовершенством базового отраслевого за­конодательства о физической культуре и спорте , с другой сложностью внут­ренней структуры физической культуры и спорта на современном этапе (раз­личные виды спорта, организационная структура современного спорта, регу­лируемая международными неправительственными организациями) все это указывает на субсидиарную роль государства в развитии физической культу­ры и спорта, в том числе и законодательства.

В основе иерархической (вертикальной) системы российского законо­дательства лежит классификация нормативных актов по юридической силе и органам, их издавшим. Эта классификация опирается на разделение норма­тивных правовых актов на законы и подзаконные нормативные акты. Поэто­му вертикальная структура законодательства о физической культуре и спорте представляет собой систему нормативных правовых актов Российской Феде­рации; от законов, принятых высшими органами государственной власти Рос­сийской Федерации (прежде всего Конституции), до актов нормативного ха­рактера локального значения, изданных органом в пределах предоставленных ему полномочий.

Базовой отраслью всей системы российского права является конститу­ционное право России, представляющее собой совокупность норм, устанав­ливающих основы конституционного строя, права и свободы человека и гра-

20

жданина, государственное устройство, систему органов власти и местного самоуправления, является Конституция Российской Федерации 1993 г. Закре­пляя право каждого на охрану здоровья (п. 1 ст. 41), она поощряет деятель­ность, способствующую укреплению здоровья человека, развитию физиче­ской культуры и спорта (п. 2 ст. 41).

Нормы законодательства, регулирующие отношения в области физиче­ской культуры и спорта, содержатся в Трудовом кодексе Российской Федера­ции и других кодексах, а также в федеральных законах (например, в Феде­ральном законе «О приватизации государственного и муниципального жи­лья» от 21.12.2001г. № 178-ФЗ, в Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24.06.1999г. № 120-ФЗ (ред. от 13.01.2001г.) и др.

Указы и Распоряжения Президента Российской Федерации в области физической культуры и спорта носят точечный, временный (до принятия фе­деральных законов) характер действия и служат, в основном, для ликвидации неких «белых пятен» на законодательном поле. Законы субъектов Российской Федерации регулируют финансовые и организационные вопросы спортивной деятельности в регионах. Решения Правительства Российской Федерации, приказы и распоряжения Федерального агентства по физической культуре и спорту, иных министерств и ведомств, принимающиеся во исполнение феде­ральных законов, Указов и Распоряжений Президента Российской Федерации, более подробно регламентируют вопросы деятельности в стране субъектов физической культуры и спорта.

Анализ российского законодательства в сфере физической культуры и спорта – как федерального, так и регионального уровней – выявляет его раз­дробленность по смежным видам права. При этом функциональное назначе­ние и содержание ведомственных нормативных правовых актов (администра­тивного, хозяйственного, трудового, финансового, уголовного и т.п.) зачас­тую дублируют, а в некоторых случаях взаимоисключают друг друга. Кроме того, они, как правило, носят декларативный характер, не обеспеченный ни организационно, ни экономически. Форма же и содержание основных зако­нодательных актов прямого назначения, к которым относятся федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и создан­ные на его основе соответствующие региональные законы, также безвозврат­но устарели.

Предпринимаемые периодические попытки модернизации действую­щего законодательства в сфере физической культуры и спорта путем внесе-

21

ния отдельных поправок в действующие редакции нормативных правовых ак­тов, показали свою низкую эффективность, так как в своей методологической основе эти поправки базировались на устаревших абстрактных схемах и мо­делях нормотворчества. Следует учитывать также, что в нашей стране в на­стоящее время реально сложилась полноценная социальная отрасль – физ-культурно-спортивная, со своим специфическим производством и произво­димой продукцией: показателями оздоровления населения, спортивными дос­тижениями, растущей производственной базой, кадровым потенциалом и т.д. Однако официального, законодательно закрепленного признания физической культуры и спорта в качестве самостоятельной отрасли с самостоятельной статьей бюджета до сих пор не произошло.

Реформа законодательства является важнейшей составной частью пра­вовой реформы, столь необходимой России. Систематизация же нормативных актов, которая актуальна для любой развитой правовой системы, в россий­ских условиях просто жизненно необходима. Особенности развития России новейшего периода (начиная с 1990 г.) привели к уникальной и весьма слож­ной ситуации в праве, которую вкратце можно охарактеризовать следующим образом. Развитие экономических и других отношений в обществе значи­тельно опережало развитие правового регулирования этих отношений: по су­ти принимаемые в начале 90-х годов законы констатировали сложившуюся к моменту их принятия ситуацию, нисколько не способствуя упорядочению по­следней. Огромное количество правовых актов, принимаемых на уровне ми­нистерств и ведомств, оказывает существенное влияние на ситуацию в таких сферах, как налогообложение, банковская деятельность, операции на валют­ном рынке, международные торговые операции, а также в сфере физической культуры и спорта. Причем многочисленные инструкции, приказы, телеграм­мы и иные ведомственные документы до сих пор остаются вне поля зрения органов, отвечающих за состояние юридической подсистемы общества. По­давляющее большинство этих актов принимается без какой бы то ни было ко­ординации, без соблюдения правил юридической техники, нередко противо­речит друг другу.

Поэтому необходим поиск оптимальных путей систематизации этого законодательства, что, в свою очередь, является необходимым условием обеспечения эффективности правового регулирования общественных отно­шений в области физической культуры и спорта. От нахождения оптимальной структуры законодательства о физической культуре и спорте во многом зави­сит, останется ли оно разрозненным и рыхлым комплексом, опосредуемым

22

слабыми координирующими связями, или же превратится в стройную ком­плексную отрасль законодательства, сцементированную иерархическими свя­зями управления.

На нормативном уровне к вопросу о структуре законодательства обра­щается «Классификатор правовых актов», одобренный Указом Президента РФ от 15.03.2000 г. № 511. Хотя перед разработчиками этого документа и не стояла конкретная задача структурирования законодательства, предложенное ими рубрицирование правовых актов в какой-то мере можно считать услов­ным разделением законодательства на отрасли, подотрасли и институты. Од­нако предлагаемая Классификатором правовых актов структура законода­тельства о физической культуре и спорте весьма далека от совершенства. Этот документ представляет одну из возможных точек зрения на структуру законодательства в целом и, в том числе, на структуру законодательства о фи­зической культуре и спорте. В то же время, у представителей законодатель­ных органов Российского государства, непосредственно специализирующих­ся на законодательном регулировании общественных отношений в сфере фи­зической культуры и спорта, несколько иной, более конкретный взгляд на структуру законодательства о физической культуре и спорте.

Таким образом, первой предпосылкой необходимости совершенствова­ния нормативной правовой базы в сфере физической культуры и спорта явля­ется очевидное ее несоответствие реалиям и перспективам развития совре­менного российского государства. Переход от централизованной системы управления советского периода к современному Российскому, перестройка всей внутренней структуры отечественного спортивного движения нуждается в соответствующем правовом регулировании.

Вторая предпосылка определяется необходимостью большего соответ­ствия российского законодательства международному праву, что определяет­ся интеграцией России в мировое сообщество.

Вместе с тем, представляется плодотворной идея создания именно «спортивного» кодекса, адекватного пониманию предмета «спортивного» права (в узком смысле слова). Создание подобных «локальных», а не всеобъ­емлющих, кодексов (законов) могло бы привести к формированию активных центров, вокруг которых мог бы сформироваться законодательный массив физической культуре и спорте. В то же время создание Кодекса позволяет структурировать и систематизировать законодательство о физической куль­туре и спорте, вычленить из него более или менее однородные блоки норма­тивных правовых актов, регулирующих определенные отношения в сфере фи-

23

зической культуре и спорте, т.е. осуществить консолидацию – важнейшее промежуточное звено между текущим правотворчеством и кодификацией.

Принятый в первом чтении Государственной Думой Федерального Со­брания Российской Федерации проект федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» в новой редакции вряд ли воз­можно рассматривать в качестве кодифицирующего акта, поскольку он, фак­тически, определяет и устанавливает только общие принципы, регламенти­рующие отношения в сфере физической культуре и спорте, т.е., по сути, за­меняет (или, по крайней мере, расширяет и дополняет) собой законодательст­во. На наш взгляд, находящийся в портфеле Комитета Государственной Думы законопроект «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» мог бы стать своего рода координирующим ядром отрасли законодательства в сфере физической культуре и спорте.

В Заключении проведен анализ формирования и систематизации зако­нодательства о физической культуре и спорте позволяющий сделать следую­щие основные выводы.

  1. До 1991 года в СССР и России правовое обеспечение развития физи­ческой культуры и спорта осуществлялось через Конституцию СССР, законы СССР, решения Верховного Совета СССР. Основополагающими являлись по­становления съездов Коммунистической партии, решения пленумов и специ­альные постановления ЦК КПСС и Правительства СССР по различным во­просам физкультурного движения. Среди них - этапными являлись постанов­ления 1925, 1929, 1948, 1966, 1981 годов.

  2. В период становления новой России вопросы развития физической культуры осуществлялись указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации. Именно в этот период была создана организационно-управленческая структура существующего физкультурно-спортивного дви­жения. Важное значение для становления законодательной базы физкультур-но-спортивного движения имело принятие «Основ законодательства Россий­ской Федерации о физической культуре и спорте». Роль этого Закона не толь­ко в том, что это первый подобный закон за всю историю нашего государства, но и в том, что он способствовал принятию законов в области физической культуры и спорта в субъектах Российской Федерации. Существенную роль в дальнейшем совершенствовании законодательной базы сферы физической культуры и спорта сыграл и принятый в 1999 г. Федеральный закон № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Он во многом

24

он вступает в противоречие с другими законами, регламентирующими вопро­сы налоговых отношений, финансирования, социальной защиты и пенсионно­го обеспечения, деятельности общественных объединений, образовательных учреждений и т.д.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Чесноков А.Н. Место спортивного права в системе Российского за­
конодательства
// Теория и практика физической культуры – 2007 - № 5 – С.
15-20. - 0,5 п.л.


II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

2. Чесноков А.Н. Нормативное правовое обеспечение безопасности на
спортивных объектах
// Научно-образовательный форум молодых ученых
спортивной науки: Сборник статей Всероссийской научно-практической кон­
ференции. – М., 2006. - С. 61-63. - 0,3 п.л.


3. Чесноков А.Н. Система финансового регулирования физической
культуры и спорта в зарубежных странах
// Спорт: экономика и право – М.,
2006. - С. 19-23. - 0,5 п.л.


4. Чесноков А.Н. Конституционное регулирование физической культу­
ры и спорта в Российской Федерации
// Совершенствование подготовки кад­
ров в области физической культуры и спорта в условиях модернизации про­
фессионального образования в России: Сборник статей V Всероссийской на­
учно-практической конференции – М., 2007. - С. 111-117 - 0,5 п.л.


25

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Чеснокова Артема Николаевича

Тема диссертационного исследования:

«Формирование и систематизация законодательства

о физической культуре и спорте»

Научный руководитель

кандидат юридических наук, доцент

Нагих Сергей Иванович

Изготовление оригинал-макета Чесноков А.Н.

Подписано в печать 2007 г. Тираж 80 экз.

Усл. п.л. 1,0

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №

119696 Москва, пр-т Вернадского, 84


Смотрите также:
Российское законодательство о физической культуре и спорте: история и современность
396.79kb.
1 стр.
Информация о развитии физкультуры и спорта в моу «Грицовская сош им. Д. С. Сидорова»
18.75kb.
1 стр.
Рекомендации по заполнению сводной годовой формы Федерального статистического наблюдения №1-фк «Сведения о физической культуре и спорте», утвержденной постановлением Федеральной службы государственной статистики от 03. 04. 2007 г. №30
345.38kb.
1 стр.
О физической культуре и спорте
130.55kb.
1 стр.
Закон «О физической культуре и спорте в рф»
155.73kb.
1 стр.
Утверждены приказом комитета по физической культуре и спорту Курской области
35.17kb.
1 стр.
Закон республики казахстан о физической культуре и спорте настоящий Закон регулирует общественные отношения в области физической куль туры и спорта, определяет правовые, организационные, экономические и социальные
244.32kb.
1 стр.
Закон Республики Казахстан от 2 декабря 1999 года №490-i о физической культуре и спорте
529.77kb.
3 стр.
Динамика основных показателей федерального статистического наблюдения №1-фк «Сведения о физической культуре и спорте»
44.62kb.
1 стр.
Закон о физической культуре и спорте в курской области
328.84kb.
1 стр.
Закон о физической культуре и спорте в республике башкортостан
341.5kb.
1 стр.
Закон о физической культуре и спорте в ямало-ненецком автономном округе принят Государственной Думой
182.44kb.
1 стр.