Отчёт о встрече в рамках международного сотрудничества и служебных стажировок на 2008 год специалистов Федерального казначейства России и специалистов Главного управления государственных финансов Министерства бюджета, государственных счетов и государственной службы Франции с 16 по 22 ноября 2008 года.
Программа визита включала вопросы организации кассового исполнения бюджета Франции, включая местные органы власти, использование информационных технологий в бюджетном процессе, кадрового обеспечения госказначейства Франции, посещение двух территориальных управлений департамента Сена – Сен – Дени (управления в Сена – Сен – Дени и в Нуази ле Гран).

Главное управление государственных финансов Франции создано в апреле 2008 года на базе Казначейства Франции и налоговой службы. В настоящее время проводятся реорганизационные мероприятия на центральном уровне, разработан план реорганизационных мероприятий на уровне территориальных департаментов.

Основная цель слияние двух структур:

- повышение качества предоставляемых услуг населению и налогоплатильщикам;

- улучшение взаимоотношений с местными органами власти – предоставление оперативной достоверной и взаимоувязанной экономической информации для принятия управленческих решений;

- повышение эффективности работы структур, выполняющих функцию исполнения бюджета;

- предоставление новых (кадровых) возможностей работникам внутри ведомства.


Организация кассового исполнения бюджета Франции.

Исполнение государственного бюджета во Франции относится к полномочиям Министерства бюджета государственных счетов и государственной службы Франции, в состав которого входит Главное управление по учету государственных финансов – Казначейство Франции.

Во Франции принята двухуровневая бюджетная система:

• 
  Государственный бюджет
  
• 
  Бюджеты местных органов власти (декарбамены, регионы, коммуны)
  

Количество местных органов власти составляет около 40000. Совокупный бюджет местных органов власти Франции по доходам составляет в 2008 году 208,5 миллиардов евро, по расходам – 122,3 миллиарда евро.

Кроме того, во Франции коммуны могут объединяться для выполнения каких-либо общих задач. Бюджет таких межкоммунальных объединений в 2007 году составил 132,5 миллиарда евро.

Местные органы власти во Франции являются независимыми структурами: согласно Конституции Франции местные органы власти – самоуправляемые территории.

Бюджет местного органа власти во Франции утверждается до 1 марта текущего финансового года. До утверждения бюджета государство ежемесячно перечисляет в местные органы власти суммы в размере 1/12 от бюджета прошлого года. Разница учитывается в очередном финансовом году.

Бюджет местного органа власти во Франции формируется в основном за счёт двух источников доходов, которые в сумме составляют около 70% доходной части бюджета - это:

• 
  представляемые государством финансовые дотации (1/4 от общего размера бюджета);
  
• 
  местные налоги (1/2 от общего размера бюджета).
  

Кроме того, в состав доходов бюджетов местных органов власти Франции входят доходы от продажи имущества, дотации государства на инвестиции, займы.

Основные местные налоги во Франции:

- налог на проживание (платится лицами, проживающими на данной территории).

- налог на недвижимое имущество (платится собственником недвижимого имущества, находящегося на данной территории);

- налог на профессиональную деятельность (определяется на основе инвестиций предприятия в основные фонды, фонда заработной платы).

Местные органы власти уполномочены принимать решения о ставках, налогов, льготах и рассрочках при уплате налога.

В течение года определены в основном две даты для уплаты налогов. Обычно это 15 октября и 15 ноября. Таким образом, основные поступления в местные бюджеты приходятся на конец финансового года. В течение финансового года в местные бюджеты перечисляются ежемесячные авансовые платежи в размере 1/12 прогнозных доходов от уплаты налогов и 1/12 от размера определенной местному бюджету дотации.

Сбор налогов осуществляют органы Казначейства Франции, все доходы местных органов власти зачисляются на единый счёт Казначейства Франции. Расходы по сбору налогов местные органы власти Франции не несут. Доходы от платных услуг сразу зачисляются на лицевые счета коммуны. При формировании бюджета используются четыре вида государственных дотаций местным органам власти:

1. 
   Самая крупная дотация DGF – Средства для исполнения обязанностей (общая дотация на обслуживание) – введена в 1979 году в связи с упразднением ряда местных налогов (40 миллиардов евро в 2008 году: 5 миллиардов евро – регионам, 12 – департаментам, 23 – коммунам).
   
2. 
   Компенсация издержек местных органов власти (дотация в связи с децентрализацией полномочий).
   
3. 
   Дотация на выравнивание (перераспределяемые средства регионов-доноров).
   
4. 
   Дотации на развитие регионов (цель данной дотации изменяется в зависимости от государственных приоритетов в настоящий момент).
   

Контроль за исполнением расходов осуществляет государство. Местные органы власти являются распорядителями средств. Утверждённый бюджет местных органов власти Франции является основанием для осуществления расходов. До утверждения бюджета местные органы власти могут ежемесячно осуществлять расходы в размере не более 1/12 от суммы расходов отчетного финансового года.

Бюджеты местных органов власти во Франции формируются бездефицитными.

В целях недопущения кассовых разрывов местные органы власти вправе:

- осуществить заем средств в банке, при этом запрещается занимать средства для обслуживания предыдущих займов. Государство осуществляет строгий контроль за осуществлением заёмных операций местными органами власти;

- обратиться с просьбой перечислить в текущем месяце сумму, превышающую 1/12, без увеличения годовой суммы.

Государство может выделить местному органу власти дополнительную сумму, не превышающую 45000 евро под 3,5% годовых с рассрочкой выплаты 2-3 года.

Для осуществления расходов распорядители бюджетных средств представляют в орган казначейства платежные поручения (для разных бюджетов количество платежных поручений составляет от 6000 в год до 20000 в день).

Органы казначейства Франции осуществляют контроль представленных платежных поручений:

- на соответствие правилам заполнения;

- на наличие в бюджете предусмотренных ассигнований по данному виду расходов;

- на соответствие назначения платежа коду бюджетной классификации.

Кроме того, для осуществления расходов по выплате заработной платы распорядители бюджетных средств представляют в органы казначейства списки получателей с указанием денежного содержания, премий и социальных взносов. К спискам прилагаются платежные ведомости.

Сплошной контроль такого количества платежных поручений осуществить невозможно, в первую очередь органы казначейства проверяют, учтены ли обязательные отчисления из заработной платы.

В конце финансового года все оправдательные документы вместе с платежными поручениями передаются в Счетный суд Франции, который выносит заключение о легитимности произведенных операций. Руководители территориальных органов казначейства являются лично и материально ответственными за все расходы, осуществленные органом казначейства.

В настоящее время во Франции происходит формализация отношений органов казначейства с местными органами власти, в первую очередь, с крупными территориями (аналог Соглашения). Заключаются договоры о предоставлении финансовых и счетных услуг, в которых могут быть предусмотрены дополнительные контроли, а также меры доверия (но с предварительным аудитом операций по доверию).

Законодательством предусмотрен только один способ исполнения расходов бюджетов: банковский перевод.

При этом в настоящее время в органах казначейства Франции проводится эксперимент, в соответствии с которым отдельные расходы (например, оплата электроэнергии) могут осуществляться путем непосредственного снятия кредитором средств с единого счёта казначейства в банке.

Подразделения, исполняющие центральный и местные бюджеты разделены. Оперативную отчётность об исполнении местных бюджетов органам власти представляет Казначейство.

Бухгалтерский учёт исполнения бюджета Франции ведёт Казначейство и отчитывается об исполнении бюджета перед законодательными органами.

Кадровое обеспечение.
Французское законодательство достаточно полно и четко регулирует организацию государственной службы. Ее основные принципы закреплены в Декларации прав человека и гражданина 1789 г., а в также Конституции 1958 года и Преамбуле Конституции 1946 года.

Эти же принципы неукоснительно соблюдаются и при прохождении государственной службы в Главном управлении государственных финансов (Казначейство Франции), входящего в состав Министерства бюджета, государственных счетов и государственной службы.

Само Главное управление государственных финансов с апреля 2008 года включает в себя как Казначейство Франции (65 тыс. человек), так и налоговую службу (75 тыс. человек). Общая численность государственных служащих составляет 130 тыс. человек. Средний возраст служащих – 50 лет.
Все они разбиты на 3 категории:

А (высшая группа, руководители) - 30%

В (старшая группа, руководители среднего звена) - 30%

С (младшие должности, исполнители) - 40%

Каждая категория охватывает несколько рангов. Ранги – основное звено карьерной классификации. Это звание, дающее его владельцу право на занятие ряда соответствующих рангу должностей, является для служащего важной гарантией стабильности его положения, его защитой от превратностей административной жизни. Каждый ранг делится на ступени, и вся карьера проходит, как правило, через повышение ступеней и рангов. Каждому рангу соответствует ряд должностей.

Повышение по службе проводится на основе оценки профессиональных качеств служащего Главного управления государственных финансов. Оценка проводится его непосредственным начальником по 20-бальной шкале. Руководитель обязан ежегодно сообщать служащему его оценку. Последний подписывает учетную карточку и вправе вносить в нее свои замечания. Вынесенная оценка может быть обжалована в двухмесячный срок.

Существует два вида повышения: по ступени и по рангу. Повышение по ступени производится в рамках ранга и больше связано с выслугой лет, чем с достоинствами работника: хорошие оценки могут ускорить повышение ступени, но плохие не могут ему воспрепятствовать, если чиновник достиг максимального стажа в данном классе. В последнем случае повышение является правом чиновника и происходит автоматически.

Что касается повышения по рангу, то необходимый стаж работы является лишь предварительным условием, позволяющим претендовать на него. Далее все решают заслуги претендента, оцениваемые одним из трех способов: внесение в список лиц, представленных к повышению, профессиональный экзамен перед включением в эти списки и обычный конкурсный профессиональный отбор. Органы, присваивающие более высокий ранг, должны строго придерживаться не только списков, но и очередности претендентов в них. Число вакансий ограничено, так как структура штата – процент носителей каждого ранга – величина постоянная. Система профэкзаменов позволяет отдельным чиновникам «перескочить» через ранг.

Что касается прекращения служебных функций, которое влечет за собой утрату статуса государственного служащего, то это наступает в случае достижения возраста 60 лет. Этот рубеж для администрации обязателен.

Кроме того, любой чиновник может при стаже 9 лет попросить выхода на пенсию, которая буде выплачиваться ему по достижении пенсионного возраста.

Чиновник может быть снят с работы в качестве высшей дисциплинарной санкции и по соответствующей процедуре. Это «высшая мера» автоматически влечет потерю права на пенсию. Кроме того, он может быть уволен с согласия паритетной комиссии по доказанной профнепригодности.

Что касается поступления на гражданскую службу в Главное управление государственных финансов, то оно осуществляется на конкурсной основе.

Конкурс считается наиболее демократичной процедурой, обеспечивающей соблюдение принципа равного доступа, а также наиболее эффективным способом отбора, поскольку позволяет выделить самых способных, основываясь на их заслугах и талантах.

Закон определяет конкурс как способ распределения ограниченного числа должностей посредством испытаний, позволяющих классифицировать конкурсантов по их заслугам для последующего назначения на должности. Конкурс может быть либо «внешним» (еще его называют «учебным»), т.е. предназначенным только для кандидатов, лишь предполагающих поступить на госслужбу, либо «внутренним», т.е. для продвижения служащих, уже имеющих определенный стаж, либо смешанным, открытым и для тех, и для других, что на практике чаще всего и делают.

Конкурс предусматривает проведение письменной и устной аттестации. Помимо общих требований к грамотности и орфографии, конкурсанты сдают экзамен на знание основ искусства, литературы, географии, естественных наук. Причем, чем выше уровень конкурса, тем выше требования к умению описать явления внешней среды, к способности проанализировать роль и место экономики и финансов в окружающем мире. Данная часть конкурсной работы сдается либо в виде сочинения, либо в форме написания конкурсной рецензии-комментария к предложенному тексту.

Кроме того, как правило, осуществляется дополнительная проверка знаний, полученных участниками конкурса в учебных заведениях по таким дисциплинам как математика, право, бухгалтерский учет. Так на категорию «С» конкурс выдерживает один из 100 человек, на категорию «В» — один из 10 человек и на категорию «А» — один из 50 человек.

Решение об открытии конкурса и числе вакантных мест определяется министром. Предложенные участникам конкурса тесты позволяют проверить знания и способности испытуемых для занятия должностей той или иной категории.

По результатам испытаний составляется список пригодных кандидатов, ранжированных в соответствии с полученными оценками.

Само назначение проводится органом или лицом, объявившим конкурс. Лицо, получившее назначение, не сразу приобретает статус государственного служащего, а получает должность-стажера либо ученика и направляется на обучение либо стажировку. Обучение проводится в Национальной казначейской школе в г. Лионе для всех трех категорий соответственно один год, шесть или три месяца.

Заслуживает внимания организация проведения конкурсов и аттестации. Конкурс на замещение всех вакантных должностей в стране осуществляет специальное подразделение в Центральном аппарате. Это подразделение определяет в каких городах и в какие сроки будет проводится конкурс. Заявки на участие в конкурсе направляются в центр, где каждому кандидату присваивается номер (штрих код). Затем пакеты с анкетами направляются в территориальный департамент, где кандидаты сдают экзамен (проходят тестирование). На следующий день тесты территориальным департаментом направляются в центр для обработки. По результатам оценки центр производит отбор и собеседование. Результаты тестов публикуются в Интернете. Такая система позволяет проводить объективную оценку кандидатов.

Аттестация работников по категориям проводится ежегодно по результатам работы за год с использованием программных средств. Каждый сотрудник заполняет тест, который потом поступает для обработки в центр. В этих тестах присутствуют показатели временных затрат на осуществление операций, которые в последствии используются для расчёта потребности кадров на каждом участке работы и распределения рабочих мест по территориям.

Использование информационных технологий.

В рамках проведенных встреч французскими специалистами Главного управления государственных финансов было проведено представление программы Sirhius и программы Helios.

Программа Sirhius.

Программа Sirhius разрабатывается одновременно для нескольких ведомств: Главного управления государственных финансов (объединяя в себе казначейскую и налоговую службы) и Министерства иностранных дел.

Программа разрабатывается компанией FDID при использовании платформы HR-Access.

Основными функциями программы являются:

- ведение личного дела служащего;

- учет рабочего времени;

- информация о профессиональной подготовке;

- заработная плата (расчетные ведомости).

Для создания механизма управления кадрами и штатным расписанием все функциональные процессы в ГУГФ были описаны, измерены.

На начальном этапе разработки системы показателей ГУГФ поручило территориальным управлениям выйти с предложениями по оценке функций и применяемых для этого показателей.

Затем все предложения были рассмотрены и определены ключевые показатели, по которым в настоящее время проходит оценка деятельности территориальных управлений.

Для этого было определено 100 показателей оценки деятельности, из которых:

70% - показатели исполнения задач (например, время на подготовку ответов клиентам не менее 48 часов);

15% - показатели, оценивающие степень влияния бюджетного финансирования;

15% - показатели, определяющие количество выполненных услуг (например, представление налоговых деклараций в назначенный срок);

- объёмы финансирования (финансовые потоки).

Время на выполнение операций определяется из деятельности десяти лучших территориальных управлений казначейства.

Далее показатели рассчитываются как средневзвешенные соотношения показателей значения нагрузки на выполнение операции к численности персонала, участвующего в выполнении операции.

Таким образом, все показатели можно схематично разделить на количественные и качественные в процентном соотношении 70 к 30.

Указанные мероприятия выполнялись в целях выявления направлений увеличения производительности труда.

В настоящее время применяется следующий инструмент распределения численности персонала по территориальным управлениям ГУГФ.

1) Определяется количество элементарных функций для выполнения задач.

Было произведено описание типового рабочего дня служащего казначейства.

В результате было выявлено 45 основных типовых видов деятельности сотрудников казначейства.

Для определения времени, затраченного на выполнение функции, сотрудники казначейства самостоятельно по определенной форме фиксировали время.

2) Выявление возможных ресурсов для повышения производительности труда по выполняемым сотрудниками функциям.

3) По каждой выявленной функции определяется рабочая нагрузка.

По 45 видам деятельности распределяется до 70 количественных показателей нагрузки.

4) Особенности исполнения функций.

Различают 3 основных параметра:

- ротация персонала (текучка кадров);

- прием на работу малоквалифицированного персонала (например, недавних выпускников высших учебных заведений);

В настоящее время для обеспечения кадровой работы используются разные программы. Для ведения личного дела сотрудника – одно ППО, для учета рабочего времени и расчета заработной платы другое.

Программа Helios.

Программа Helios разрабатывается для обслуживания местных органов власти.

В 2000 году было принято решение о разработке программы Helios.

Разработка программы Helios оказалось делом новым для сотрудников ГУГФ, т.к. ранее в казначействе использовались более примитивные, однофункциональные программные средства, не использовались единые системы.

В рамках данного проекта был осуществлен переход к Java (Web) технологиям.

Программа Helios разрабатывается на платформе IBM AX.

Программа Helios – это многофункциональная учетная система.

Есть также модуль по переводу документов в электронный структурированный вид.

В 2002 году Министром было подписано техническое задание с планами внедрения программы Helios в 2007 году.

Однако в связи с изменением функциональных требований к программе (был добавлен модуль по ведению и учету контрактов), сроки внедрения были перенесены на 2010 год.

В настоящее время процесс разработки и внедрения системы близок к завершению.

¾ пользователям уже установлена программа Helios.

В программе ведется порядка 20 справочников.

Разработано 7000000 строк программного кода и 1500 экранных форм.

С 2002 по 2007 год бюджет проекта составил 120 млн. евро.

В команде проекта участвуют 2 стороны: заказчик и исполнитель.

Руководит проектом технический директор, частное лицо, который не является сотрудником казначейства.

Структура проекта со стороны заказчика:

- отдел стратегии;

- отдел спецификации;

- отдел приемки;

- отдел документации и обучения;

- отдел развертывания.

В целом со стороны заказчика в проекте участвует порядка 200 сотрудников.

В части кассового обслуживания местных бюджетов в настоящее время вводятся экспериментальные средства обеспечения платежей, которые осуществляются напрямую через банк, со счёта казначейства минуя санкционирование со стороны казначейства, а именно:

1) расход осуществляется непосредственно со счёта казначейства;

2) списание средств уполномоченными лицами осуществляется с депозитов счёта казначейства.

В рамках посещения департамента Сена – Сен – Дени непосредственно делегация ознакомилась с функциями выполняемыми территориальными органами и используемыми программными средствами.

Кроме того, проведено обсуждение программы сотрудничества на 2009 год с заместителем ГУГФ господином Рамбалем.