«Анализ проблем и перспектив развития государственно-частного партнерства в России»
Оглавление

1. Виды, механизм, преимущества и недостатки ГЧП

В связи с тем, что не существует единой трактовки термина «государственно-частного партнерства» (далее также – ГЧП), представляется целесообразным отразить самые специфические его черты, по наличию которых различные формы взаимодействия бизнес-структур с органами публичной власти можно квалифицировать как ГЧП. На основе анализа встречающихся в литературе определений ГЧП можно констатировать, что для ГЧП характерно:

1. 
   наличие долгосрочного договорного соглашения между органом публичной власти и хозяйствующим субъектом по реализации отдельного проекта;
   
2. 
   передача выполнения части задач и функций, относящихся к деятельности органов государственного или муниципального управления, частному бизнесу;
   
3. 
   привлечение частного финансирования капитальных вложений по проекту;
   
4. 
   разделение рисков между государственным и частным партнерами в проекте.
   

В связи с этим под статус проектов в сфере ГЧП попадают как небольшие контракты на обслуживание, так и многомиллиардные концессии.

Основной предпосылкой создания ГЧП является убежденность в том, что частные компании функционируют более эффективно, чем бюрократические государственные структуры, и располагают большими финансовыми ресурсами, нежели государство. Поэтому государство привлекает частный бизнес на помощь в те сферы деятельности, за которые оно отвечает, но для которых не имеет достаточного бюджета и компетенции. В итоге основным сектором для развития ГЧП являются городская и региональная инфраструктура, в первую очередь коммунальная, социальная и транспортная.

Формирование механизма ГЧП началось в конце 1980-х годов, когда правительства развитых стран предпринимали многочисленные попытки найти пути стимулирования частных инвестиций в инфраструктурную сферу. На тот момент не было четкого разделения государственных расходов на текущие и капитальные затраты и существовала стандартная модель государственных закупок. Примеры партнерства государства и частного сектора были единичными и проекты реализовывались по более высоким ценам, чем если бы они создавались в рамках стандартной модели государственных закупок. Проблема состояла в том, что частные инвесторы требовали доходность существенно выше, чем процентная ставка по государственным облигациям, даже если все риски проекта принимало на себя государство.

ГЧП часто противопоставляют процессу приватизации или аутсорсингу. Однако приватизация предполагает полное отчуждение частному сектору объектов государственного имущества, аутсорсинг - передачу выполнения части бюджетных услуг сторонней организации-исполнителю, а ГЧП больше похоже на объединение, когда обе стороны распределяют между собой все риски в надежде получить прибыль. При этом сотрудничество в рамках ГЧП всегда носит долгосрочный характер – 30-60 лет.

При внедрении механизмов ГЧП для реализации того или иного проекта государство исходит из двух точек зрения: основанной на финансовом подходе – когда целью является использование частного капитала для удовлетворения инфраструктурных потребностей, или основанной на эксплуатационном подходе – когда целью является оптимизация времени и эффективное распределение расходов при эксплуатации объекта.

Первым шагом по привлечению частных инвестиций в общественную сферу является создание одной или нескольких специальных компаний (их часто называют компаниями специального назначения (special-purpose vehicle - SPV), консорциумами, венчурными компаниями), с которыми заключается договор на проектирование, строительство, эксплуатационное и техническое обслуживание. Собственниками созданной компании являются несколько частных инвесторов - как правило, строительные, обслуживающие компании и банки. Согласно контракту такая компания будет производить те работы, которые оговорены публичным органом власти (например, не только возведение объекта, но и выполнение всех процедур, необходимых для выполнения работ - процедура оформления в собственность земли, получения разрешения по перемещению коммуникаций, потреблению природных источников и т.д., что также войдет в окончательную стоимость проекта).

Процесс установления стоимости проекта ГЧП условно можно разделить на два этапа:¹

1. 
   квалификационные требования (Request for Pre-qualifications – RFQ), или иначе, выражение заинтересованности (Expression of Interest - EoI) - основной целью этапа является проведение предварительного отбора и составление перечня правомочных участников второго этапа;
   
2. 
   объявление о принятии предложения, или иначе, принятие предложенной цены (Request for Proposal – RFP) – основной целью этапа является получение официальных предложений от участников, квалифицированных на первом этапе, но при этом они должны до внесения официального предложения провести всестороннюю проверку проекта.
   

Затем при вводе объекта в эксплуатацию государство выделяет субсидии компании-оператору за право пользования данным объектом (получило название административной или правительственной концессии) или же предоставляет оператору самому взимать плату с независимых пользователей объекта, но при этом уровень такой платы в определенной степени регулируется государством. Соглашение, при котором частная сторона и взимает плату с конечных потребителей, и получает определенный вклад от правительства, получило название финансированной или субсидированной концессии.²

Сильными сторонами каждого участника ГЧП являются:³

1. 
   для государственного сектора: правовые полномочия, протекционистская политика закупок, сбалансированность целей для удовлетворения общественных потребностей, трудовые и капитальные ресурсы;
   
2. 
   для частного сектора: эффективность управления, новейшие технологии, эффективные производственные мощности, опыт управления движением наличности, повышение квалификации персонала, комплексное использование ресурсов.
   

Таким образом, механизм ГЧП позволяет объединить сильные позиции каждой стороны. В частности, основными преимуществами ГЧП для государства является то, что данный механизм позволяет: ^4,5

1. 
   выработать политику стимулирования экономики. В данном случае необходимо сделать акцент на длительности реализации проектов ГЧП, поскольку именно в виду долгосрочности договорных отношений государство может формировать стратегии развития страны и регионов в отношении развития приоритетных секторов экономики, повышения качества жизни населения, мобилизации внутренних и привлечении иностранных инвестиций;
   
2. 
   осуществить распределение совокупного риска и ответственности между партнерами. С одной стороны, здесь подразумевается распределение риска между государственным и частным секторами: на государство, как правило, полностью возлагается законодательный риск и риск, связанный с разработкой эффективного плана реализации проекта, частично - инфляционный и риск форс-мажорных обстоятельств, большинство других видов риска возлагается на частный сектор.⁶ С другой стороны, для реализации особо крупных и многофункциональных проектов привлекается не один, а несколько частных партнеров, поэтому они могут нести либо коллективную ответственность за весь комплекс работ, либо частную ответственность за конкретный вид работ: проектирование, эксплуатацию, управление возведенными объектами;
   
3. 
   внедрить и эффективно использовать современные методы управления государственной собственностью, поскольку менеджмент частного бизнеса обладает необходимыми навыками и опытом в вопросах управления активами, а именно: мобилизации избыточных активов, повышении коэффициента использования государственных фондов и т.д.;
   
4. 
   сократить государственные капитальные инвестиции, т.е. расходную часть бюджета. Таким образом, у государства появляется возможность направить высвободившиеся государственные средства в другие приоритетные сферы;
   
5. 
   сократить период возведения инфраструктурного объекта. В данном случае в качестве примера можно привести процесс подготовки к международным олимпиадам, когда необходимо всего за несколько лет построить не только различные спортивные объекты, но и улучшить транспортную инфраструктуру и сообщение, ввести в эксплуатацию гостиничные комплексы и т.д. (в настоящее время механизм ГЧП активно используется в ходе подготовки олимпиады в Ванкувере, Канада);
   
6. 
   улучшить качество обслуживания населения (стимулирование повышения качества ввиду платности услуг, предоставляемых компаниями-операторами);
   
7. 
   повысить эффективность распределения затрат в течение всего жизненного цикла объекта: государство имеет возможность стимулировать увеличение первоначальных капитальных затрат со стороны частного сектора и снижение расходов в период эксплуатации и управления объектом;⁷
   
8. 
   создать новые рабочие места, снижая уровень безработицы в стране. Кроме того, участие в проектах ГЧП позволяет работникам повысить уровень квалификации: на практике частный сектор нередко нанимает работников государственного сектора, которые обладают определенными навыками осуществления формальных процедур и знаниями в области законодательства, а работники в свою очередь имеют возможность получить практический опыт управления частным капиталом, кроме того, это позволяет государству сократить количество рабочих мест в государственных структурах, которые финансируются из бюджета.
   
   1. 
      Для частного сектора участие в реализации проектов ГЧП:
      
9. 
   является потенциальным направлением долгосрочного устойчивого развития бизнеса;
   
10. 
    позволяет реализовать инновационный потенциал и передовые технологии при государственной поддержке. При этом у компании появляется возможность не только воспринимать и использовать нововведения других компаний при реализации подобных проектов, но и самостоятельно вырабатывать улучшающие изменения и новые ценности. Это является важным конкурентным преимуществом в определенной сфере деятельности. Как правило, партнеры по бизнесу, общество и государство всегда меняют отношение к предприятию на более позитивное, если оно становится инновационно восприимчивым, т.е. улучшается имидж компании.
    
11. 
    означает доступ к общественным ресурсам и активам. Данное преимущество означает как доступ к некоторым материальным активам, например, к определенным категориям земель, недрам, которые всегда находятся в собственности государства, так и упрощение некоторых формальных процедур (регистрация, лицензирование и т.д.);
    
12. 
    дает возможность получения гарантированных денежных потоков в долгосрочной перспективе, что находит отражение в высоком и стабильном уровне рентабельности инвестиций. Здесь также следует упомянуть так называемый синергетический эффект, когда объединение потенциала всех сторон проекта позволяет получить бóльшую выгоду, чем каждая сторона могла бы получить в отдельности.
    

Основными недостатками ГЧП для государства, как отмечают некоторые эксперты, является следующие моменты:

1. 
   в долгосрочной перспективе государство осуществляет суммарные платежи частному сектору в бóльшем объеме, чем стоимость строительства исключительно за счет бюджетных средств;
   
2. 
   принадлежащее государственной власти право распоряжения созданным инфраструктурным объектом сильно ограничено, а, следовательно, государство теряет часть контрольных и регулирующих функций;
   
3. 
   государство несет определенные дополнительные расходы по отбору частных партнеров, на дальнейший контроль за реализацией проекта в рамках ГЧП (например, финансирование деятельности конкурсных комиссий, рабочих групп по мониторингу и контролю за строительством и эксплуатацией объекта и т.д.);
   
4. 
   риск выбора не соответствующего всем требованиям частного партнера. Это может привести к нарушению сроков выполнения работ, созданию объектов ненадлежащего качества, а, следовательно, к неудовлетворению со стороны конечных потребителей.
   
5. 
   Для частного сектора сдерживающим факторами являются:
   
1. 
   регулирование платы со стороны государства, которую взимает частная сторона с третьих лиц за пользованием объектами (например, плата за проезд по магистрали). Однако необходимо сделать акцент на том, что вопросы тарификации за пользование объектами являются одним из ключевых аспектов при подписании договора, а потому частный партнер имеет возможность оговорить процедуру взимания платы с пользователей (в том числе и процедуру ее изменения) еще до заключения договора.⁸ Согласно устоявшейся мировой практике, компромиссом в решении данного вопроса является ежегодный пересмотр величины платежей с учетом инфляции в стране.
   
2. 
   формальное закрепление права собственности на объект за государством. Для компании это может означать, что, например, данный объект не учитывается в общей сумме ее активов, не может служить в качестве залогового обеспечения перед кредиторами;
   
3. 
   бóльшая степень риска и ответственности за реализуемый объект по сравнению с традиционными государственными заказами (например, частный сектор несет полную ответственность за соблюдение срока сдачи объекта в эксплуатацию, поэтому малейшие нарушения в графике проведения работ непременно ведут к штрафным санкциям).
   

Большинство проектов, реализуемых в рамках ГЧП, весьма капиталоемкие, поэтому их финансирование происходит из различных источников, в том числе за счет:⁹

1. 
   частного капитала привлекаемых инвесторов (наиболее распространенный тип финансирования);
   
2. 
   размещения государственных заказов, финансируемых из бюджетов разных уровней;
   
3. 
   бюджетных субсидий на частичное финансирование проекта;
   
4. 
   предоставления льгот (налоговых, административных) со стороны государства;
   
5. 
   выпуска государственных долговых обязательств.
   

Существует ряд особенностей осуществления платежей в рамках механизма ГЧП:¹⁰

1. 
   Государственная сторона не оплатит расходы частному сектору до тех пор, пока создаваемый объект не будет готов к эксплуатации (например, в проектах по очистке воды государство не оплатит проект до тех пор пока не будет обеспечена подача воды оговоренного качества).
   
2. 
   Платежный механизм должен иметь стимулирующую основу, предполагающую дальнейшее повышение эффективности выполнения работ частной стороной.
   
3. 
   Платежи со стороны государства не должны быть связаны с инвестициями самого исполнителя-частного партнера (например, с расходами на материалы или рабочую силу).
   
4. 
   Государство, по возможности, должно осуществлять единоразовый платеж, т.е. не делить общую сумму на платежи за отдельные элементы.
   

Виды ГЧП:

1. для целей создания нового инфраструктурного объекта:

1. 
   «проектирование/строительство»¹¹ (Design Build - DB) - обычно двусторонний договор с твердой суммой вознаграждения за проектные работы и строительство. Для этого, как правило, создается специальная компания (консорциум, SPV), на которую возлагается ответственность за составление проекта и проведения всех строительных работ, включая все риски, связанные с данными видами деятельности. А собственники при этом несут ответственность за финансирование, управление и эксплуатацию объекта. Такой тип сотрудничества сокращает время исполнения проекта, подразумевает экономию средств и перераспределяет риски между государством и частным партнером. Снижается число конфликтных ситуаций за счет совпадения проектирующего и осуществляющего строительство партнера. Государство является владельцем объекта договора и несет ответственность за обеспечение эксплуатации и техническое обслуживание объекта. Часто в рамках данного вида ГЧП выделяют модель «проектирование/строительство с гарантией», что означает гарантирование со стороны частного партнера определенного уровня качества созданного объекта с заданными ранее показателями, что, конечно, является для него дополнительным риском. Обычно такие гарантии предоставляются частной стороной на 5-20 лет;¹²
   
2. 
   «проектирование/строительство/управление»¹³ (наиболее распространенный в мире вид партнерства – так называемая модель оператора или Design Build Operate - DBO) - обычно двусторонний договор, предусматривающий ответственность частного сектора не только за проектирование и строительство, но за эксплуатацию созданного объекта, государственные органы ответственны только за финансирование работ. Право собственности на объект остается за государством. Данная модель также может предполагать один контракт на проектирование с архитектором или инженером, затем раздельные контракты с застройщиком, правообладателем и обеспечивающей эксплуатацию организацией;
   
3. 
   «проектирование/строительство/финансирование/управление»¹⁴ (Design Build Finance Operate - DBFO) - подразумевает, что весь комплекс работ по проектированию, строительству, эксплуатации и финансированию полностью переносится на частный сектор (концессионера), а собственником при этом остается государство. При этом финансирование полностью или частично осуществляется за счет долговых обязательств государства за данный проект. А источником дохода для частного сектора чаще всего в данном случае будет являться плата непосредственных пользователей данного объекта. Иногда с государства взимается арендная плата или так называемая скрытая оплата, когда за пользование объектом платят не реальные потребители, а государство (например, за проезд по платной магистрали). Будущие доходы часто выступают обеспечением при выпуске облигаций (часто называют доходными облигациями) или иных долговых обязательств, из чего формируются средства для финансирования проекта. Риск, связанный с реализацией проекта в рамках данной модели, может быть возложен как на частную, так и на государственную сторону договора.
   

В ряде случаев данный вид ГЧП трансформируют в модели:

1. 
   «проектирование/строительство/финансирование» (Design-Build-Finance - DBF), т.е. функции оператора берет на себя государство;
   
2. 
   «строительство/передача/управление» (Build-Transfer-Operate - BTO). Данный вид контракта предполагает, что частный партнер осуществляет строительство объекта по согласованному с государственным органом плану, управляет объектом в течение оговоренного периода времени, а затем передает объект в управление государственному органу, с которым заключался контракт. В большинстве случаев частный партнер частично или полностью финансирует объект строительства, поэтому срок соглашения должен быть достаточным, чтобы частный партнер смог окупить свои вложения. По истечению срока действия соглашения государственный партнер может взять на себя ответственность за дальнейшее функционирование объекта, перезаключить контракт с управляющей организацией или заменить партнера;
   
3. 
   «строительство/управление/передача» (Build-Operate-Transfer - BOT), когда после завершения строительства и оговоренного соглашением срока эксплуатации объект передается в собственность и управление стороне, финансирующей проект;¹⁵
   
4. 
   «строительство/владение/управление» (Build-Own-Operate - BОO) – принципиальное отличие данной модели от вышеназванных состоит в том, что собственником объекта после его возведения становится частный партнер.¹⁶
   

2. для целей организации эксплуатации существующих объектов:

1. 
   концессия «эксплуатация и техническое обслуживание» (Оperations and maintenance Concession - O & M Concession)¹⁷ – органы государственной власти используют концессионные договоры на эксплуатацию и техническое обслуживание для того, чтобы возложить ответственность за эту работу на частный сектор. Данные соглашения включают в себя обширный перечень аспектов по обслуживанию и управлению объектом, а также могут использоваться для стимулирования повышения эффективности использования объекта и его технической сложности. Частному сектору выплачивается либо фиксированное вознаграждение, либо вознаграждение на стимулирующей основе, когда сумма зависит от уровня обслуживания объекта или качества выполнения поставленных целей. Таким образом, государство-собственник переносит всю ответственность на частный сектор для наиболее эффективного распределения расходов, связанных с эксплуатацией принадлежащего ему объекта в течение всего жизненного цикла, и использования современных управленческих подходов;
   
2. 
   долгосрочная аренда/лизинг (Long Term Lease - LTL) – предполагает заключение договора аренды (лизинга) существующих платных объектов, возведенных за счет государства, с частным сектором (концессионером). В течение оговоренного периода концессионеру предоставляется право самому взимать плату за использование объекта третьими лицами. Но в обмен на это частная сторона должна управлять и эксплуатировать объект, в ряде случаев производить ремонт (усовершенствование) объекта, а также уплатить государству авансовый концессионный сбор. Концессионер выбирается государством на конкурсной основе, где главным критерием выступает величина концессионного сбора, а дополнительными – длительность концессионного периода, надежность и платежеспособность частного партнера, уровень профессиональной подготовки менеджмента. Основными факторами, способствующими развитию ГЧП в рамках долгосрочной аренды, являются: для государственного сектора – политическая и финансовая ситуация в регионах и муниципалитетах, для частного сектора первичной мотивацией для полного использования лизинговых возможностей является перспектива получить желаемый уровень рентабельности инвестиций.
   

3. модель смешанного типа:

1. 
   «аренда/развитие/управление» (Lease Develop Operate - LDO)¹⁸ - модель, при которой государство-собственник предоставляет частному сектору (концессионеру) право аренды для управления и дальнейшего развития (расширения, усовершенствования) существующего объекта. Частная сторона осуществляет инвестиции для совершенствования существующего объекта с расчетом, что в последующем данный объем инвестиций окупится при положительном уровне рентабельности.
   

Часто в контракте присутствует оговорка «no service no fee», согласно которой компания должна выполнить определенные работы так, как это точно прописано в контракте. В случае отступления компании от прописанных стандартов качества, она теряет часть платежей до того момента, как не исправит качество работы. В случае, если компания так и не реализует работу по оговоренным стандартам в согласованный срок, представитель государственного сектора имеет право расторгнуть контракт.
Таблица 1 Характеристика основных моделей ГЧП

Модель ГЧП	Собственность	Проектирование	Строительство	Управление	Финансирование
«проектирование/ строительство» (DB)	государство	частный сектор	частный сектор	государство/ частный сектор	государство
«проектирование/ строитель-ство/ управление» (DBOM)	государство	частный сектор	частный сектор	частный сектор	государство
«проектирование/строитель-ство/финансирование» (DBF)	государство	частный сектор	частный сектор	государство	частный сектор
«проектирование/ строитель-ство/ финансирование/ управление» (DBFO)	государство	частный сектор	частный сектор	частный сектор	частный сектор
«эксплуатация и техническое обслуживание» (O & M Concession)	государство	-	-	государство/ частный сектор	государство
долгосрочная аренда (лизинг) (LTL)	государство	-	-	частный сектор	-
«аренда/развитие/управление» (LDO)	государство	частный сектор	частный сектор	частный сектор	-

Как видно из таблицы, юридические модели ГЧП могут быть разные, но неизменным остается главенствующая роль органов публичной власти в формулировке целей, которых должны добиться их частные партнеры, и использовании инструментов бюджета, публичной собственности, законодательных установлений и прочих публичных прерогатив по управлению частью рисков проекта, которые не могут нести частные участники.

Для того чтобы механизм ГЧП эффективно функционировал, государству необходимо создать соответствующую нормативно-правовую базу, надежный механизм урегулирования споров. Стимулируя развитие ГЧП в стране, государство сталкивается с определенными проблемами:

• 
  как соединить коммерческую мотивацию частного сектора с потребностями общественных организаций (при этом ключевыми понятиями частного сектора являются удовлетворение потребителя, рентабельность инвестиций и оценка рисков, а государственного сектора – ответственность, контролируемость и избежание риска¹⁹);
  
• 
  как наиболее рационально и приемлемо для сторон распределить риск;
  
• 
  как управлять партнерством через жесткое концессионное соглашение в течение 20-30 лет в условиях быстроменяющейся внешней среды;
  
• 
  как развивать потенциал институтов так, чтобы они были в состоянии адекватно оценивать проекты продолжительностью свыше 20 лет и классифицировать предложения в рамках ГЧП по степени их эффективности.
  

Таким образом, развитие рынка проектов ГЧП - это достаточно тонкий механизм, включающий этапы формирования спроса на качество публичных услуг, трансформацию этого спроса в контракты на развитие инфраструктуры, которые заключаются на условиях публичных процедур, регулирование выполнение этих контрактов через тарифы, спрос на услуги, техническое регулирование, бюджетные субсидии и т.д.) При этом проекты ГЧП предполагают четкое разделение рисков и ответственности в заключаемых контрактах.