Главная
страница 1страница 2страница 3страница 4

В настоящее время МАКК осуществляет деятельность по следующим десяти направлениям:


▪ работа «горячей линии» по приему обращений, заявлений и сообщений от граждан и субъектов предпринимательства, связанных с фактами коррупционных проявлений. Каждому факту эксперты МАКК дают правовую оценку с учетом ситуации и направляют документы в правоохранительные и надзорные органы для принятия конкретных мер (за период работы МАКК всеми его общественными приемными принято более 2 тысяч обращений;

▪ проведение независимой антикоррупционной правовой экспертизы проектов и нормативных актов органов власти и управления. Эксперты МАКК получили в Минюсте России аккредитацию на право проведения такой экспертизы. По многим проектам нормативно-правовых актов как федерального, так и муниципального уровней Экспертный совет МАКК МТПП направляет свои предложения и замечания для рассмотрения в законодательные органы власти;

▪ деятельность представительств (общественных приемных) МАКК в административных округах и районах Москвы при активном участии бизнеса (за счет собственных средств предприятий и организаций). Во всех 10 округах Москвы созданы и при содействии префектур работают представительства МАКК, сотрудники которых осуществляют прием и обработку обращений, непосредственно связанных с коррупционными фактами, передачу их в правоохранительные и другие исполнительные органы власти города, а также консультирование населения по вопросам предотвращения коррупции;

▪ антикоррупционная пропаганда, просветительская и обучающая работа по разъяснению представителям предпринимательского сообщества и гражданского общества антикоррупционного законодательства и мер, принимаемых институтами гражданского общества Москвы;

▪ научно-правовая и методическая работа, в рамках которой были изданы пять методических пособий, посвященных антикоррупционной тематике, распространены две тысячи буклетов. Кроме того, в трех московских вузах члены Комитета читают лекции и проводят семинары на тему антикоррупционного законодательства и знакомят студентов с методиками, нацеленными на предотвращение коррупционных проявлений;

▪ осуществление разработанной Комитетом программы «Мир без коррупции». На данный момент к Программе присоединились и активно участвуют 94 организации и предприятия г. Москвы, которые официально заявили о решительном отказе от коррупционной составляющей в своей деятельности;

▪ создание по инициативе МАКК единого портала независимых экспертов, аккредитованных в Минюсте России. В настоящее время более 20 экспертов из различных регионов России подтвердили свое участие в работе портала;

▪ работа представителей МАКК в регионах России на базе субъектов предпринимательства (организаций и предприятий);

▪ издание журнала «Вестник Московского антикоррупционного комитета при МТПП», в котором с января будущего года планируется публиковать информацию о результатах деятельности Комитета и его общественных приемных на местах. Кроме того, в публикациях будет анализироваться состояние и перспективы противодействия коррупции в России, а также зарубежный опыт борьбы с коррупцией.

Деятельность МАКК постоянно совершенствуется и расширяется в зависимости от роста активности гражданских масс, бизнес-сообщества и структур государственной власти в сфере противодействия коррупции.

Необходимо особо отметить, что в самом ближайшем будущем планируется существенное территориальное расширение представительства МАКК в Москве: наряду с общественными приемными в административных округах, создаются представительства Комитета в районах Москвы и Московской области. Их открытие уже согласовано с главами управ районов Москвы и области. Данное решение было принято в целях установления более тесного контакта с жителями города и области, местной администрацией при решении вопросов, сопряженных с противодействием коррупции.

Принято решение о расширении представительства МАКК в других регионах России. В настоящее время представители Комитета работают уже в 16 российских регионах. Это наглядно демонстрирует востребованность в субъектах Российской Федерации усиления антикоррупционной деятельности на местах, поскольку МАКК является для других регионов России независимой общественной организацией.

В целях активизации работы по конкретным направлениям началось создание подкомитетов МАКК, рабочих органов Комитета. Сейчас создаются такие подкомитеты в системе МЧС, в сфере финансирования и аудита.

Для обеспечения комплексной защиты субъектов предпринимательства Президиумом МТПП было принято решение о создании Агентства МТПП по правовой и экономической защите бизнеса. Работа Агентства организована в тесном сотрудничестве с Департаментом региональной безопасности Правительства Москвы, Мосгордумой и Торгово-промышленной палатой России.

Большинство представительств (общественных приемных) открылось в московских округах весной текущего года и за прошедший период были получены в каждом представительстве в среднем 100-200 обращений граждан и юридических лиц. Причем только 55% общего количества обращений касались фактов, связанных с коррупционными проявлениями. Для того чтобы повысить интерес предпринимателей к деятельности представительств, было предложено усилить информационную работу при помощи размещения информации на торговых электронных площадках города и в СМИ. За время работы представителями МАКК во всех округах столицы были проведены рабочие совещания в префектурах. В ряде округов представители Комитета включены в состав тендерных комиссий округов, комиссий по профилактике правонарушений и противодействию коррупции. Более половины представителей МАКК выступили в СМИ округов, детально осветив все направления и специфику деятельности представительств.

Возвращаясь к теме активизации и расширения спектра мер по противодействию коррупции, принимаемых всеми прогрессивными силами в России, следует подчеркнуть, что сейчас, как никогда, необходимо проявление активности всего гражданского общества в борьбе с коррупцией, потому что административные органы без поддержки населения и бизнес-сообщества не смогут добиться эффективного положительного результата.

Для обеспечения эффективности антикоррупционного законодательства в России необходимо на законодательном уровне рассмотреть следующее:

- создание отдельной независимой Федеральной службы противодействия коррупции, непосредственно подчиненной первым лицам государства, для обеспечения координирующей и контролирующей функций в антикоррупционной сфере в масштабах всего государства;

- на законодательном уровне предусмотреть введение санкции конфискации имущества по всем видам преступлений коррупционной направленности;

- закрепить на законодательном уровне полномочия институтов гражданского общества, представителей предпринимательского сообщества в сфере противодействия коррупции; ввести дисциплинарную ответственность госслужащим за игнорирование обращений о коррупции институтами гражданского общества;

- разработать комплекс профилактических мер, основанных на принципах предотвращения коррупционных проявлений во всем объеме процесса государственного регулирования предпринимательской деятельности;

- на законодательном уровне вменить всем учебным учреждениям в обязанность проводить мероприятия по разъяснению антикоррупционного законодательства и обучению студентов методам противодействия коррупции в рамках учебных программ.

- максимально привлекать средства массовой информации для информирования общественности об инструментах и механизмах проводимой работы. Итогом должно стать вовлечение в противодействие коррупции всего гражданского общества;

- проводить кадровую ротацию по горизонтали всех наиболее подверженных коррупции чиновничьих должностей каждые 3-4 года. Это является наиболее эффективным механизмом противодействия коррупции на текущий момент в стране. Закрепить требования о ротации кадров в законодательном порядке.

Важно, чтобы и государство, и бизнес-сообщество, и гражданское сообщество осознавали опасность коррупции для страны и ее безопасности.

Необходимо также выработать единую стратегию по реализации комплекса антикоррупционных мер, направленных в первую очередь на профилактику и минимизацию ее масштабов.



Зарубежный опыт борьбы с коррупцией:

Федеративная Республика Нигерия
Л.В. Гевелинг, заместитель директора Института стран Азии и Африки МГУ, доктор политических наук, профессор
Одним из наиболее «удобных» географических объектов исследования коррупции и борьбы с ней может послужить западноафриканская страна Нигерия, которую нередко называют «Африкой в миниатюре». В социально-экономическом развитии этой страны преломляются едва ли не все достижения и неудачи государств, расположенных к югу от Сахары, а также многие черты иных обществ переходного типа. Нигерия обладает значительной территорией и большими запасами полезных ископаемых. Ее население, достигающее примерно 150 млн. человек, принадлежит к различным этническим, лингвистическим и конфессиональным группам. Достаточно диверсифицированное хозяйство страны отличается неравномерным региональным развитием, а социальная структура характеризуется сложным сочетанием неотрадиционных и современных общественных групп. Народы Нигерии обладают многовековыми культурно-историческими традициями, а также богатым политико-административным опытом, в том числе в области государственного управления. В качестве влиятельной субрегиональной державы Нигерия пользуется заслуженным авторитетом и на Африканском континенте, и за его пределами.

Как и ряд других африканских стран, Нигерия пережила в ХХ в. эпоху борьбы с колонизаторами и политические кризисы, междоусобную войну и государственные перевороты, периоды реформ и этнорелигиозных конфликтов, а также смену гражданских режимов военными и наоборот. Этой страной руководили и алчные тираны, и прозорливые политики, которые внесли большой личный вклад в поступательное развитие нигерийского общества и его освобождение от наиболее одиозных видов деятельности криминального социума. Все это позволяет предположить, что анализ борьбы с коррупцией в Нигерии может дать представление о важных закономерностях развития этого феномена на региональном и, возможно, на планетарном уровне.

Нигерийская модель антикоррупционной деятельности формировалась более 50 лет10. Ее основная задача заключалась в противостоянии одной из самых развитых в мире клептократий. Во второй половине 1990-х годов Нигерия неоднократно возглавляла рейтинги «Трансперенси Интернэшнл» в рамках «Индекса восприятия коррупции». С начала 1960-х годов из нефтяных доходов страны было расхищено или потрачено нецелевым образом около 400 млрд. долларов. В самом начале XXI в. коррупция и неэффективное управление сокращали 20-миллиардную выручку Нигерии от экспорта нефти примерно на 40%11.

Элементом нигерийской системы борьбы с коррупцией служат международные стандарты уголовного законодательства. В частности, в декабре 2004 г. Нигерия ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции (United Nations Convention against Corruption), а в сентябре 2006 г. – Конвенцию Африканского союза о предотвращении и борьбе с коррупцией (African Union Convention on Preventing and Combating Corruption). Один из важных документов антикоррупционной направленности Нигерии - Декларация о сотрудничестве в борьбе против коррупции (Declaration on Collaborating against Corruption), обнародованная в Аккре в мае 2001 г. членами Экономического сообщества западноафриканских государств (ЭКОВАС). Декларация была призвана гармонизировать и унифицировать антикоррупционные акты и правила, действующие в странах Западной Африки. В окончательном варианте соответствующий протокол был подписан лидерами стран - членов ЭКОВАС в Дакаре (Сенегал) в декабре 2001 г.

Определенное воздействие на разработку и имплементацию антикоррупционной стратегии Нигерии оказывают положения о криминализации коррупции и инструментах ее ликвидации, содержащиеся в Конвенции ОЭСР о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций; Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию; Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию; Конвенции ООН о борьбе с транснациональной организованной преступностью; Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности; Европейской конвенции об экстрадиции; Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию; Конвенции о гражданской ответственности за коррупцию и др.

Отчасти проблемы финансовой транспарентности и отчетности высокопоставленных госслужащих, вопросы повышения стандартов госправления и усиления борьбы с организованной преступностью решаются в Нигерии с учетом рекомендаций Плана действий «Группы восьми»12, программы «Новое партнерство для развития Африки» (New Partnership for Africa’s Development - НЕПАД)13, а также предложенной Всемирным банком в начале 2011 г. новой стратегии восстановления Африки14.

В национальном законодательстве Нигерии в качестве «несущих конструкций» антикоррупционной деятельности выступают конституция 1999 г.15 и несколько нормативных правовых актов. В конституции имеются статьи, требующие раскрытия информации об активах высших должностных лиц государства, регулирующие процесс вручения и принятия подарков сотрудниками органов исполнительной и законодательной власти. Соответствующие положения Основного закона нашли отражения в кодексах поведения гражданских служащих, сотрудников госпредприятий и в других документах.

Особую роль в нигерийской модели противодействия взяточничеству и коррупции играет закон 2000 г. «О коррупции и связанных с ней преступлениях»16 (Corrupt Practices and Other Related Offences Act 2000). Закон регулирует поведение государственных должностных лиц, определяет уголовную ответственность за активное и пассивное взяточничество, попытки совершить коррупционные действия, злоупотребление служебным положением, а также мошенничество, вымогательство и отмывание денег. Закон «Об отмывании денег (Запретительный акт)» (Money Laundering (Prohibition) Act 2004) вступил в силу в 2004 г.; одновременно был отменен аналогичный закон 2003 г. Согласно закону об отмывании «грязных денег» 2004 г., уголовному преследованию подлежали физические лица и деловые организации, которые, минуя финансовые учреждения, принимали наличные платежи на сумму свыше 500 тыс. и 2 млн. найр17 соответственно18. В целях повышения репутации нигерийского бизнеса парламент принял в 2006 г. закон «О мошенничествах с предоплатой и подобных видах мошенничества» (Advance Fee Fraud and other Fraud Related Offences Act 2006). В следующем 2007 г. появился закон «О налоговой ответственности» (Fiscal Responsibility Act 2007), который был направлен на улучшение бюджета и сокращение поля деятельности для коррумпированных элементов. В мае 2011 г. президент Гудлак Джонатан утвердил законопроект «О свободе информации» (Freedom of Information Bill), позволяющий гражданам получать доступ к государственным архивам и ряду других хранилищ информации. По мнению экспертов, новый закон будет содействовать выявлению случаев коррупции и совершенствованию отчетности государственных учреждений и ведомств.

Важным элементом нигерийской системы обуздания коррупции выступают правительственные стратегии и национальные кампании борьбы, разрабатываемые и проводящиеся под строгим контролем государства19. После ухода военных с политической арены страны в 1979 г. в годы Второй республики в Нигерии проводилась «Этическая революция» (Ethical Revolution, 1981-1983), одна из задач которой состояла в искоренении экономической и политической деструкции. Возвращение военных во власть не изменило этого курса. В 1984 г. в стране была развернута «Война с недисциплинированностью» (War Against Indiscipline), в 1986 г. – «Движение национальной ориентации» (National Orientation Movement), в 1987 г. – «Массовая мобилизация за социальную справедливость и экономическое восстановление» (Mass Mobilisation for Social Justice), в 1996 г. правительство объявило о новой «Войне с недисциплинированностью».

В августе 2001 г. Федеральный исполнительный совет принял поправку к правилам гражданской службы; теперь президент был наделен полномочиями увольнять коррумпированных гражданских служащих. В сентябре 2001 г. ФИС утвердил создание антикоррупционных подразделений во всех федеральных министерствах; подразделения получили право расследовать случаи коррупции и проверять все государственные документы. Антикоррупционная комиссия должна была руководить финансированием новых подразделений в 2003 г.20.

Антикоррупционная кампания президента Олусегуна Обасанджо стала фокусом продолжающейся властной борьбы между правительством и парламентом. В марте 2002 г. президент обвинил парламентариев в коррумпированности и потребовал провести аудиторскую проверку счетов Национальной ассамблеи. В июне 2002 г. появился отчет сенатского комитета по вопросам исполнения государственного бюджета, в котором утверждалось, что государственные расходы характеризуются «виртуальным скольжением в финансовую анархию»21.

Институциональную основу нигерийской модели борьбы с коррупцией составляет сеть хорошо известных в стране правительственных агентств. В их числе выделяется созданная в 2000 г. Независимая комиссия по борьбе с коррупцией и связанными с ней преступлениями (Independent Corrupt Practices and Other Related Offences Commission - НККП). Комиссия располагает весьма широкими полномочиями, прежде всего в области расследования сообщений о фактах взяточничества, изучения степени предрасположенности правительственных учреждений к коррупции и организации антикоррупционного образования общественности. НККП обладает и часто пользуется правом инициировать расследования. Однако в силу недостаточного финансирования и некоторых других причин лишь несколько высокопоставленных администраторов были осуждены как коррупционеры в результате работы Комиссии. Считается, что НККП находится вне политики, хотя далеко не все критики Комиссии с этим согласны. Отчеты НККП публикуются не регулярно и, как правило, не доступны для общественности.

Не меньшее значение в правительственной стратегии наступления на коррупцию имеет сформированная в 2004 г. Комиссия по экономическим и финансовым преступлениям (Economic and Financial Crimes Commission - КЭФП)22. В структуре КЭФП действует Подразделение финансовой разведки (Financial Intelligence Unit), отвечающее за борьбу с различными экономическими правонарушениями, включая электронные мошенничества, мошенничества с предоплатой и с распространением получивших печальную известность по всему миру «нигерийских писем», в которых сообщается о якобы открывшейся возможности быстро разбогатеть. КЭФП принимает письменные жалобы от физических и юридических лиц и в рамках своей компетенции может начинать расследование того или иного случая коррупции.

КЭФП готовила материалы по обвинению противника режима Абубакара в коррупции, вела расследование «преступной деятельности» 30 губернаторов и их родственников, якобы уличенных во взяточничестве и отмывании денег. КЭФП выпустила список политиков, которые, с ее точки зрения, не могли баллотироваться на выборах по причине коррумпированности. Любопытно, что в списке оказалось немало видных соперников президента О.Обасанджо; в то же время там отсутствовали фамилии ряда политиков, ранее признанных «непригодными к управлению» этой же самой Комиссией.

Летом 2007 г. в Нигерии и за ее пределами была развернута новая кампания по борьбе с коррумпированными политиками и чиновниками. Для допроса в КЭФП были вызваны 15 экс-губернаторов. Правоохранительные органы Великобритании начали расследование деятельности пяти бывших губернаторов, которые подозревались в нарушении Закона «О доходах от преступной деятельности» (2002 г.). В частности, были заморожены активы экс-губернатора штата Дельта Дж.Ибори. Несмотря на то, что Ибори выступал в роли одного из главных спонсоров избирательной кампании У.Яр’Адуа, новый президент решительно отказался от защиты коррупционера и не стал противиться идее его ареста и судебного преследования в Нигерии.

Деятельность КЭФП носила наступательный характер в период, когда ее председателем был Нуху Рибаду. Считается, что он выиграл 275 судебных процессов (по некоторым данным, значительно больше) и вернул в бюджет 5 млрд. долларов. Когда же губернатор Дельты попытался подкупить чиновника, предложив ему две сумки с 15 млн. долларов, Рибаду решительно отказался от взятки23. Председатель КЭФП расширил штаты вверенной ему комиссии до 1600 сотрудников и способствовал исключению Нигерии из «черного списка» Группы международных финансовых действий против отмывания денег (Financial Action Task Force).

К январю 2008 г. Н.Рибаду лишился своего поста (формально в связи с годичной «стажировкой» в США). Его преемницей стала Фарида Вазири24, продолжившая пополнение государственной казны средствами, конфискованными у коррупционеров. За три года, если верить заявлению Ф.Вазири, руководимое ею агентство вернуло бюджету более 9 млрд. долларов25. Кроме того, председатель Комиссии предложила сформировать в стране сеть специальных антикоррупционных трибуналов. КЭФП добилась вынесения обвинительных приговоров ряду правительственных чиновников федерального, регионального и местного уровней. Правда, число осужденных оказалось сравнительно не велико, а некоторые дела, по утверждению зарубежных аналитиков, были политически мотивированы.

В целях повышения морали государственных управленцев и совершенствования стандартов их поведения на службе в 1999 г. было открыто Бюро по кодексу поведения (Code of Conduct Bureau). Новое агентство было создано в соответствии с законом «О Бюро и Трибунале по кодексу поведения» (Code of Conduct Bureau and Tribunal Act), вступившим в силу в 1999 г., а также положениями Кодекса поведения министров и специальных советников (Code of Conduct for Ministers and Special Advisers), вышедшего в том же году. Основная задача деятельности Бюро заключается в мониторинге активов всех госслужащих путем сбора и верификации их ежегодных деклараций. В случае, если неподкупность администратора вызывает большие сомнения, Бюро может инициировать расследование деятельности этого управленца.

В современной Нигерии также функционирует Комиссия по жалобам общественности (Public Complaints Commission - КЖО), в известном смысле являющаяся местным аналогом омбудсмена. Комиссия представляет собой формально независимое и стоящее вне политики агентство; она располагает бюджетным финансированием и штатом постоянных сотрудников. КЖО в основном занята разбором жалоб граждан на государственные и частные организации. Как считается, критериями рекрутирования сотрудников Комиссии служит личная честность и соответствующая квалификация. Отчеты агентства публикуются и периодически используются правительством в ходе преследования коррумпированных чиновников. При этом значительная часть жалоб остается нерассмотренной ввиду малочисленности сотрудников КЖО и нехватки финансовых средств.

Определенный вклад в борьбу с коррупцией вносит Генеральный аудитор Федерации (Auditor General of the Federation - ГАФ) и возглавляемая им Высшая ревизионная организация (Supreme Audit Institution - ВРО). Служба Генерального аудитора была создана в соответствии с 85 статьей нигерийской конституции 1999 г. ГАФ отвечает перед Национальной ассамблеей, но на практике может получать директивы и тесно сотрудничать с органами исполнительной власти, особенно если дело касается проверки бюджетных расходов и финансового положения правительственных учреждений и ведомств. ВРО имеет бюджетное финансирование и штат постоянных сотрудников. На нерегулярной основе она публикует отчеты, порой вскрывающие серьезные злоупотребления в государственных учреждениях. Впрочем, факты коррупционной деятельности, вскрытые ВРО, редко используются государством в целях преследования коррупционеров.

Нигерия стала одной из нескольких африканских стран, присоединившихся к глобальной Инициативе о транспарентности горнодобывающей отрасли ( Extractive Industries Transparency Initiative - ИТГО). Нигерийская модель ИТГО была разрекламирована во многих африканских странах и признана удачным опытом обеспечения прозрачности горнодобывающего бизнеса. Инициатива предполагает публикацию правительством платежей нефтяных и горнодобывающих компаний правительству и (или) организациям, связанным с государством.

Нигерийская программа ИТГО была начата президентом О.Обасанджо в 2004 г. с создания Национальной рабочей группы участников (National Stakeholders Working Group). В мае 2007 г. Нигерия приняла закон, посвященный Нигерийской Инициативе о транспарентности горнодобывающей отрасли (Nigerian Extractive Industries Transparency Initiative - НИТГО), а в сентябре 2007 г. стала страной-кандидатом в члены ИТГО. Согласно закону, НИТГО ежегодно организовывает (с помощью независимых аудиторских фирм) аудиторские проверки, проводящиеся на основе международных стандартов, содействует транспарентности доходов правительства, поступающих от горнодобывающих предприятий (особенно производителей нефти и природного газа), поддерживает прозрачности и отчетность в использовании соответствующих доходов. Предполагается, что информация НИТГО может проверяться юристами и СИМ с тем, чтобы государственные доходы не были присвоены министрами и другими высокопоставленными администраторами. Выявленные НИТГО нарушители должны штрафоваться, лишаться лицензий или привлекаться к уголовной ответственности. В феврале 2011 г. НИТГО опубликовала Доклад ИТГО за 2006-2008 гг., в котором содержались полезные рекомендации по совершенствованию управления доходами от горнодобывающего сектора. По некоторым оценкам, деятельность НИТГО с 2007 г. дополнительно принесла нигерийской казне один млрд. долл. США.

В 2003 г. в Управлении главного секретаря президента (Office of the Principal Secretary to the President) был сформирован Отдел по мониторингу бюджета и сбору информации о ценах (Budget Monitoring and Price Intelligence Unit). Новое подразделение могло проводить независимую оперативную работу в целях гармонизации норм и стандартов, касающихся общественных тендерных процедур, а также осуществлять мониторинг всех государственных контрактов и закупок. Отдел разработал систему анализа и пересмотра заключения госдоговоров для обеспечения прозрачности и конкурентности торгов.

В целом область государственных закупок постоянно находится в поле зрения нигерийского правительства. На основе принятого в 2007 г. закона «О государственных закупках» в Нигерии было создано Бюро по государственным закупкам и определен порядок, в соответствии с которым эта организация могла отстранять от участия в будущих государственных контрактах компании, допустившие серьезные нарушения правил госзакупок, а в некоторых случаях передавать дела в правоохранительные органы (См. «Глобальный доклад по коррупции 2009-го года», подготовленный «Трансперенси Интернэшнл»). Правда, эффективность этой системы была ограниченной, т.к. компании-нарушители не всегда включались в «черный список», а сотрудники Бюро обладали сравнительно слабой профессиональной подготовкой. Закон «О государственных закупках» устанавливал требования для открытых и конкурентных торгов, определял размер залогового обеспечения, уточнял процедуры организации торгов и мобилизации платежей, а также порядок проведения аудита. Сведения о правительственных тендерах поступали в местные СМИ и веб-сайты (включая правительственные), информирующие о торгах. В случае конфликта интересов стороны имеют возможность обратиться в суд.

Нигерийские власти предпринимают определенные усилия для внедрения в стране системы электронного управления. Главным поставщиком информации о капиталовложениях в Нигерии является Нигерийская комиссия по поощрению инвестиций (Nigerian Investment Promotion Commission), которая предоставляет – часто в режиме «одного окна» - сведения о процедуре регистрации бизнеса, контактах с соответствующими правительственными органами, государственных веб-сайтах и онлайновых бизнес-услугах. Федеральная налоговая служба (Federal Inland Revenue Service) информирует о том, как и где физическое или юридическое лицо должно платить налоги. С 1999 г. в 15 таможенных пунктах страны действует Автоматизированная система обработки таможенных данных (Automated System for Customs Data), призванная добиться снижения рисков и прозрачности в соответствующем секторе народного хозяйства. Использование этой системы облегчает обработку деклараций, ускоряет транзитные операции и процесс оформления товаров.

Гражданские служащие и работники частного сектора, информировавшие власти о случаях коррупции, по данным Global Integrity 2010, не располагают юридической защитой и не застрахованы от неприятностей, которые может принести доносительство. Согласно нигерийской практике, жалобы на коррупционеров не могут подаваться анонимно, хотя некоторые агентства (например, Независимая комиссия по борьбе с коррупцией и связанными с ней преступлениями или Комиссия по экономическим и финансовым преступлениям) имеют собственные механизмы защиты своих информаторов. Учитывая актуальность этой проблемы, в сентябре 2011 г. в Палату представителей Национальной Ассамблеи был направлен для первого чтения законопроект о доносительстве.

Деятельность государственных агентств антикоррупционного профиля существенно дополняется и диверсифицируется НПО. История возникновения в Нигерии добровольных обществ и движений, поставивших задачу борьбы с взяточничеством и коррупцией, относится к 50-м годам ХХ в. В начале XXI в. в стране функционировали антикоррупционная группа Enough is Enough, руководители которой полагали, что Содружество наций должно приостанавливать в нем членство наиболее коррумпированных стран, «коалиция» ZeroCorruption Coalition, мобилизовавшая экспертов для изучения правовых основ антикоррупционной борьбы и определения ее стратегии, а также некоторые другие структуры. Конкретные рекомендации по преодолению коррупции, поступающие от нигерийских граждан, публикуются в нигерийских газетах и на сайтах различных НПО. На специальных антикоррупционных веб-сайтах можно ознакомиться с такими документами, как, например, «Вопросник для сотрудников компаний по поводу готовности к исполнению антикоррупционного законодательства» и т.п. материалами26.

Таким образом, в начале XXI в. в Нигерии действовала хорошо структурированная и достаточно эффективная модель борьбы с взяточничеством, коррупцией и «смежными» правонарушениями. К числу позитивных сторон нигерийской стратегии наступления на клептократию следует отнести широкое использование зарубежного опыта борьбы, интенсивное формирование национальной законодательной базы, создание сети специализированных правительственных агентств и пропаганду антикоррупционной культуры среди местного населения. Минусами модели являются нехватка финансовых средств, дефицит высококвалифицированных кадров, толерантность рядовых нигерийцев в отношении мелкого взяточничества. Сбои в работе модели часто возникают по причине имитации борьбы, «юридизированного произвола» и практики сделок с семьями коррупционеров. Кроме того, руководители ряда агентств, поддерживая так называемую коррупционную стабильность, далеко не всегда решаются конфликтовать с коррумпированными политиками и топ-чиновниками.



О некоторых правовых мерах

по противодействию коррупции в современный период

В.В. Алешин, заместитель начальника Правового управления - начальник отдела законодательства по вопросам безопасности, уголовного права и судебной системы Правового управления Аппарата Совета Федерации, доктор юридических наук

Д.Н. Петровский, советник отдела законодательства по вопросам безопасности, уголовного права и судебной системы Правового управления Аппарата Совета Федерации, кандидат юридических наук

И.В. Чернышова, ведущий консультант отдела законодательства по вопросам безопасности, уголовного права и судебной системы Правового управления Аппарата Совета Федерации
При рассмотрении правовых мер по противодействию коррупции представляется целесообразным остановиться на некоторых актуальных, на наш взгляд, вопросах в данной области, а именно рассмотреть вопросы имплементации положений антикоррупционных конвенций в российском отраслевом законодательстве (материальном и процессуальном), а также проанализировать изменения в российском законодательстве.

На уровне международного сообщества принят целый ряд конвенций, направленных на противодействие коррупции. Конвенции являются базовыми документами, которые определяют на международном уровне общую антикоррупционную политику в целом. Они обязывают или ориентируют государства на изменение национального законодательства с точки зрения обеспечения эффективности противодействия коррупции.

Российское законодательство - достаточно объемное по своему содержанию. Поэтому для выявления возможностей его совершенствования в сфере эффективного предупреждения коррупции и борьбы с ней необходим всесторонний и междисциплинарный подход.

Первоначально обратимся к сфере гражданских правоотношений, которые достаточно многообразны в нашей повседневной жизни. В частности, конвенции требуют закрепить в национальном законодательстве положения о недействительности сделок, при заключении которых совершались коррупционные преступления (правонарушения). Безусловно, реализация данного положения в полном объеме потребует внесения изменений в российское законодательство. В том числе речь может идти об ускорении ратификации Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (заключена в Страсбурге 4 ноября 1999 года, вступила в силу 1 ноября 2003 года, Россия пока не участвует, далее - Конвенция 1999 г.).

Одной из особенностей Конвенции 1999 г. является закрепление в ее тексте определения коррупции. Международный договор определяет, что коррупция - это требование, предложение, предоставление или принятие, прямо или опосредованно, взятки или любого другого преимущества или возможность его получения, которые приводят к нарушению надлежащего исполнения обязанностей или поведения. Конвенция определяет, что лица, понесшие ущерб от коррупции, имеют право на его полную компенсацию путем возмещения материального ущерба, потери доходов. Важно отметить, что ответчиком может выступать как лицо, совершившее (поощряющее) акт коррупции, так и само государство, чье должностное лицо виновно в совершении коррупционного акта.

Можно выделить следующие гражданско-правовые институты, предусмотренные Конвенцией 1999 г.:

1) недействительность сделки, предусматривающей совершение акта коррупции, при признании ее в судебном порядке;

2) возмещение ущерба в исковом судопроизводстве, которое включает в себя реальный ущерб, упущенную выгоду, компенсацию морального вреда;

3) выделение условий наступления ответственности за акт коррупции;

4) требование возмещения ущерба от государства при совершении акта коррупции должностными лицами, при исполнении ими своих полномочий;

5) срок исковой давности по таким правонарушениям составляет не менее 3 лет.

Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод, что прямых норм о недействительности сделок, связанных с коррупционными правонарушениями в гражданском праве России нет. Вместе с тем существуют четко разработанные статьи, которые предоставляют достаточные возможности для противодействия коррупции. К ним относятся ст. 168, 169 и 179 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).

Ст. 168 «Недействительность сделки, не соответствующей требованиям закона или иным правовым актам» закрепляет, что, сделка, не соответствующая требованиям закона или иным правовым актам, ничтожна.

Ст. 169 «Недействительность сделки, совершенной с целью, противной основам правопорядка и нравственности» закрепляет, что сделка, совершенная с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности, ничтожна.

Ст. 179 «Недействительность сделки, совершенной под влиянием обмана, насилия, угрозы, злонамеренного соглашения представителя одной стороны с другой стороной или стечения тяжелых обстоятельств» закрепляет, что такая сделка может быть признана судом недействительной по иску потерпевшего.

Вместе с тем отметим, что для повышения эффективности противодействия коррупции в качестве специального основания признания сделки ничтожной в дальнейшем в ГК РФ, по нашему мнению, следует предусмотреть ее коррупционность с раскрытием содержания коррупционности применительно к гражданским правоотношениям.

Также отметим, что достаточными полномочиями в области противодействия коррупции наделена Прокуратура Российской Федерации.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований в случаях заключения договоров должностными лицами государственных и муниципальных органов, нарушающих интересы государства или муниципальных образований. Согласно части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор наделен правом обращения в суд с заявлением в защиту законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Международным договором универсального характера, в котором значительное внимание уделено международно-правовому регулированию вопросов возмещения вреда, причиненного преступлением, является Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции 2006 года.

В Конвенции в части, касающейся возмещения вреда, причиненного преступлением, предусмотрено, что каждое государство-участник:

принимает такие меры, какие могут потребоваться в соответствии с принципами его внутреннего законодательства для обеспечения того, чтобы юридические или физические лица, которые понесли ущерб в результате какого-либо коррупционного деяния, имели право возбудить производство в отношении лиц, несущих ответственность за этот ущерб, для получения компенсации;

гарантирует первоочередной порядок разрешения вопроса о возмещении вреда, причиненного преступлением, во всех других случаях в первоочередном порядке рассматривает вопрос о возвращении конфискованного имущества запрашивающему государству-участнику, возвращении такого имущества его законным собственникам или выплате компенсации потерпевшим от преступления.

В Руководстве для законодательных органов по осуществлению Конвенции указано, что государства-участники, принимая обязательства, устанавливают не только гарантии выплаты компенсаций или возмещения ущерба, а должны принять законодательные и другие меры, устанавливающие процедуры, с помощью которых можно добиваться или требовать компенсации или возмещения. Там же указано, что нормы Конвенции призваны позволить компетентным органам государств возвращать изъятое имущество его законным владельцам, потерпевшим от преступлений, а также для выплаты компенсаций им.

В Российской Федерации приняты и действуют федеральные законы, регулирующие некоторые вопросы компенсации и возмещения ущерба. К таким законам следует отнести, в частности, Федеральный закон от 30 апреля 2010 года № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнении судебного акта в разумный срок», а также отдельные нормативные положения главы 59 «Обязательства вследствие причинения вреда» ГК РФ.

Вместе с тем отметим, что для повышения эффективности противодействия коррупции в российском законодательстве, по нашему мнению, следует четко определить особенности возмещения ущерба причиненного актом коррупции.

Значительное место в деле противодействия коррупции отводится уголовному и уголовно-процессуальному законодательству. Прежде всего, хотелось бы отметить, что действующие нормы уголовного и уголовно-процессуального законодательства в современных условиях позволяют достаточно эффективно противодействовать коррупционным проявлениям.

Полагаем необходимым отметить, что ратификация Российской Федерацией «Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» (от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ с заявлением) и «Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года (от 25 июля 2006 года № 125-ФЗ) существенно повлияла на отечественное законодательство и его правоприменительную практику, поставив перед законодателем непростую задачу, связанную с пересмотром устоявшихся традиционных подходов в некоторых отраслевых законодательных актах.

В связи с принятием Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию для России является проблемой имплементация положений Конвенций об уголовной ответственности юридических лиц.

В соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации (далее - УК РФ) уголовной ответственности подлежит только вменяемое физическое лицо, достигшее возраста, установленного УК РФ (статья 19). При этом обязательным условием привлечения к уголовной ответственности лица является вина, понимаемая как психическое отношение лица к совершенному им деянию, способность лица отдавать отчет своим действиям и руководить ими. Такой способностью обладают лишь физические лица, в связи с чем к ответственности за совершенные преступные деяния привлекают только их, а не юридические лица.

В то же время следует отметить, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) предусматривает административную ответственность за коррупционные административные правонарушения, (статья 19.28. «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица», статья 19.29 «Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)» КоАП РФ) и ряд других.

Коррупционные правонарушения, представляющие наибольшую опасность, за совершение которых предусмотрена уголовная ответственность, содержатся в некоторых составах преступлений, предусмотренных Особенной частью УК РФ, объектом посягательства которых выступает деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а непосредственным объектом - права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства.

Субъектами преступлений, предусмотренных ст. ст. 285, 285.1, 285.2, 285.3, 286, 289, 290, 292 и 293 УК РФ, признаются должностные лица, постоянно, временно или по специальному полномочию, осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Федеральным законом от 4 мая 2011 года № 97- ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» было криминализировано посредничество во взяточничестве и такая его форма проявления, как обещание или предложение.

В частности, новой статьей 291.1 «Посредничество во взяточничестве» УК РФ обещание или предложение посредничества во взяточничестве наказывается штрафом в размере от пятнадцатикратной до семидесятикратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или штрафом в размере от двадцати пяти тысяч до пятисот миллионов рублей с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо лишением свободы на срок до семи лет со штрафом в размере от десятикратной до шестидесятикратной суммы взятки.

Кроме того, Федеральным законом от 4 мая 2011 года № 97-ФЗ введена новелла, согласно которой штраф, как денежное взыскание, может исчисляться не только в размере от пяти тысяч до одного миллиона рублей, в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух недель до пяти лет, а также в величине, кратной стоимости предмета или сумме коммерческого подкупа или взятки. Так, штраф в размере до стократной суммы коммерческого подкупа или взятки, но не более пятисот миллионов рублей назначаются в качестве наказания за коммерческий подкуп, дачу взятки, получение взятки и посредничество во взяточничестве.

Другим Федеральным законом от 7 декабря 2011 года № 419-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» глава 22 «Преступления в сфере экономической деятельности» УК РФ была дополнена новой статьей 173.1 «Незаконное образование (создание, реорганизация) юридического лица», предусматривающей уголовную ответственность за образование и участие в деятельности коммерческой организации в целях ее использования для совершения одного или нескольких преступлений, связанных с финансовыми операциями, другими сделками с денежными средствами или иным имуществом.

Статьей 173.2 «Незаконное использование документов для образования (создания, реорганизации) юридического лица», введеной указанным Федеральным законом, криминализируется деяние, выражающееся в незаконном предоставлении документа, удостоверяющего личность, или выдаче доверенности, если эти действия совершены для образования (создания, реорганизации) юридического лица в целях совершения одного или нескольких преступлений, связанных с финансовыми операциями либо сделками с денежными средствами или иным имуществом (часть первая), а также за приобретение документа, удостоверяющего личность, или использование персональных данных, полученных незаконным путем, если эти деяния совершены для образования (создания, реорганизации) юридического лица в целях совершения одного или нескольких преступлений, связанных с финансовыми операциями либо сделками с денежными средствами или иным имуществом (часть вторая).

В примечании к данной статье под приобретением документа, удостоверяющего личность, понимается его получение на возмездной или безвозмездной основе, присвоение найденного или похищенного документа, удостоверяющего личность, а также завладение им путем обмана или злоупотребления доверием.

В данной статье полагаем, необходимым остановиться и на некоторых вопросах правового регулирования возмещения ущерба от коррупционных преступлений и правонарушений.

Одним из способов обеспечения возмещения причиненного вреда в результате совершения преступления является конфискация имущества.

В УК РФ конфискация имущества была возвращена принятием Федерального закона от 27 июля 2006 года № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму». Кодекс был дополнен новой главой 15.1, которая включена в раздел VI «Иные меры уголовно-правового характера».

Следует отметить, что исходя из вышеназванного Федерального закона, дополнившего, в том числе и УК РФ, видно, что основным целевым назначением конфискации имущества является (являлось) усиление уголовно-правового противодействия терроризму. Существовавший ранее в российском уголовном законодательстве институт конфискации имущества (статья 52 УК РФ в ред. Федерального закона № 161-ФЗ от 27 декабря 1996 года) был известен как уголовное наказание (дополнительное), назначаемое судом только в случаях, предусмотренных соответствующими статьями Особенной части УК РФ. В настоящее время эта мера с позиции закона относится к числу иных мер уголовно-правового характера, хотя данной мере свойственны многие признаки наказания, например, ограничение или лишение прав, принудительный характер исполнения и наличие субъекта принуждения в лице государства.

Конфискация имущества формально не является наказанием, поскольку эта мера не включена в перечень видов наказаний, установленный статьей 44 «Виды наказаний» УК РФ. Однако следует обратить внимание на то, что с позиции содержания наказание и иные меры уголовно-правового характера могут совпадать.

Как отмечалось выше, конфискация имущества уже была известна российскому уголовному закону, но в виде уголовного наказания, которое применялось только дополнительно. Предметом конфискации могло быть любое имущество осужденного (в том числе и благоприобретенное), за исключением имущества, включенного в перечень имущества, не подлежащего конфискации.

По существу конфискация имущества представляет собой принудительное безвозмездное изъятие и обращение в собственность государства на основании обвинительного приговора имущества субъекта. Следовательно, по своему содержанию конфискация имущества предполагает лишение права собственности на конфискуемое имущество.

Однако конфискация имущества в действующем варианте распространяется не на любое имущество виновного, как это имело место ранее, а только на то, которое прямо указано в законе (имущество, тем или иным образом связанное с совершением преступления или имеющее определенное целевое назначение). При этом УК РФ устанавливает несколько критериев, определяя имущество, подлежащее конфискации.

Прежде всего, это имущество, полученное в результате совершения преступлений. К преступлениям, при совершении которых может быть применена конфискация имущества, отнесены следующие: предусмотренные частью 2 статьи 105, частями 2-4 статьи 111, частью 2 статьи 126, статьями 127.1, 127.2, частью 2 статьи 141, статьей 141.1, частью 2 статьи 142, статьей 145.1 (если преступление совершено из корыстных побуждений), статьями 146, 147, статьями 153-155 (если преступления совершены из корыстных побуждений), статьями 171.2, 183, частями 3 и 4 статьи 184, статьями 186, 187, 189, частями 3 и 4 статьи 204, статьями 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 209, 210, 212, 222, 227, 228.1, 229, 231, 232, 234, 240, 241, 242, 242.1, 275, 276, 277, 278, 279, 281, 282.1, 282.2, 285, 290, 295, 307 - 309, 355, частью 3 статьи 359 УК РФ, или являющихся предметом незаконного перемещения через таможенную границу Российской Федерации, ответственность за которое установлена статьей 188 УК РФ.

Необходимо обратить внимание на то, что перечень преступлений, результатом совершения которых может быть приобретение имущества, подлежащего конфискации, определен с учетом общественной опасности, тяжести преступления и его характера. В этой связи в приведенный выше перечень включены в основном преступления, связанные с посягательством на личность, преступления коррупционного и террористического характера.

Особо следует подчеркнуть, что за так называемые преступления с коррупционной направленностью, возможность применения конфискации предусмотрена в случае совершения преступлений, предусмотренных статьей 290 «Получение взятки» и статьей 285 «Злоупотребление должностными полномочиями» УК РФ.

Вместе с тем иные коррупционные составы преступлений, предусмотренных статьями 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств», 285.2 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов», 286 «Превышение должностных полномочий», 288 «Присвоение полномочий должностного лица», 289 «Незаконное участие в предпринимательской деятельности» УК РФ, остались за «пределами конфискации». На наш взгляд, перечень деяний, за совершение которых возможно принудительное безвозмездное изъятие и обращение в собственность государства на основании обвинительного приговора имущества, следует дополнить составами преступлений, предусмотренных 285.1, 285.2, 286, 288, 289 УК РФ, как посягающие на институты государственной власти, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Также важным моментом является то обстоятельство, что закон не предусматривает обязательности применения конфискации имущества. С одной стороны, такое решение вопроса о применении рассматриваемой меры уголовно-правового характера можно объяснить тем, что имущество приобретается далеко не во всех случаях совершения преступлений, указанных в пункте «а» части 1 статьи 104.1 УК РФ. Но с другой стороны, суд формально не обязан применять конфискацию имущества и в тех случаях, когда таковое приобретается в результате совершения преступления. Иными словами, конфискация имущества носит необязательный характер, что не вполне соответствует цели закона, дополнившего УК РФ соответствующей главой.

Президентом Российской Федерации 14 марта 2012 года для общественной экспертизы представлен проект федерального закона «О контроле за расходами» и вносимые с ним в пакете проект федерального конституционного закона «О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О контроле за расходами». Данными законопроектами предусматривается введение института конфискации in rem, в частности, предлагается дополнить пункт 2 статьи 235 «Основания прекращения права собственности» ГК РФ нормой, согласно которой имущество, в отношении которого не представлено в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательств его приобретения на законные доходы, обращается по решению суда в доход Российской Федерации. Полагаем, что данное предложение не только заслуживает поддержки с содержательной точки зрения, но и направлено на реализацию статьи 20 «Незаконное обогащение» Конвенции ООН против коррупции 2006 года.

Обеспечению защиты имущественных прав граждан, организаций и государства уделено значительное внимание в Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 года (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 года № 297). Выполнение данных мероприятий будет способствовать, в том числе повышению эффективности практики использования института конфискации как одного из средств противодействия коррупции.

Данная статья затрагивает лишь некоторые правовые вопросы противодействия коррупции, которые, безусловно, нуждаются в дальнейшем подробном и глубоком научном анализе. Такой анализ проводится на основе изучения норм международного права, российского законодательства, права Европейского Союза, национального законодательства государств - участников СНГ, национального законодательства США, Китая и других государств, а также выступлений, научных публикаций и научных исследований.




Вопросы нормативно-правового обеспечения

антикоррупционных механизмов

на государственной гражданской службе
Н.И. Лукьянова, главный советник отдела государственного строительства Аналитического управления Аппарата Совета Федерации
Согласно выводам международных экспертов ситуация в сфере борьбы с коррупцией в Российской Федерации улучшилась по сравнению с предыдущим годом: по уровню коррумпированности Россия поднялась со 154-го на 143-е место27. Конечно, говорить о больших положительных сдвигах еще рано, но стоит признать, что даже приведенный факт, безусловно, – шаг в сторону решения этой большой проблемы и свидетельство тому, что в нашей стране ей уделяется серьезное внимание.

Действительно, за последнее время в России приняты важные документы в области противодействия коррупции. Мы ратифицировали ряд значимых международных документов. Приняты законы в этой сфере28. Базовый из них, конечно, – закон о противодействии коррупции.



Важным шагом на пути совершенствования мер по борьбе с коррупцией стал подписанный Президентом России в ноябре 2011 года федеральный закон, направленный на совершенствование государственного управления в области противодействия коррупции29. Повышается эффективность деятельности по проверке достоверности сведений о доходах. Закон ввел важные новеллы, согласно которым уполномоченные должностные лица теперь смогут в рамках проверки деклараций получать необходимые сведения от налоговых органов и кредитных организаций. Например, банки должны будут представлять проверяющим органам справки по операциям, счетам и вкладам госслужащих и членов их семей.

Таким образом, была проделана колоссальная работа по формированию современной, отвечающей международным принципам, отечественной нормативной правовой базы в сфере противодействия коррупции. Однако коррупционные схемы постоянно совершенствуются. Это объективно требует постоянной работы по актуализации и совершенствованию нашего законодательства.

Вот наиболее важные и типичные проблемы, требующие скорейшего правового урегулирования.

Первое. Это вопросы, связанные с процедурой декларирования доходов. О проблеме определения круга лиц, которые должны декларировать свои доходы, говорилось уже давно, однако она не решена до сих пор. Неслучайно Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию вновь упомянул об этой проблеме.

В 2009 году Указом Президента был утвержден соответствующий перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые и при замещении которых необходимо представлять сведения о своих доходах30. Представляется, что подход, выбранный в Указе, требует корректировки в части уточнения круга служащих, которые должны декларировать свои доходы.

Целесообразно закрепить данную обязанность в отношении только тех служащих, которые занимают руководящие посты преимущественно в исполнительных органах власти. Ведь именно там принимаются ответственные решения, связанные с большими финансовыми потоками. Кстати, и зарубежный опыт идет именно по этому пути31.

В настоящее время практически все федеральные органы власти приняли собственные нормативные правовые акты, утверждающие перечни соответствующих должностей. Анализ данных актов позволяет констатировать, что в каждом государственном органе этот вопрос решается по-своему. Очевидно, что во многом это связано с тем, что вышеупомянутый Указ Президента России включает в перечень не только должности высшей группы, но и иные должности гражданской службы, замещение которых связано с коррупционными рисками. Однако отсутствие четких критериев отнесения должностей к должностям, связанным с коррупционными рисками, приводит к тому, что на практике в этот перечень входят лица, замещающие должности не только высшей группы, но и, например, должности главной и ведущей групп32.

В корректировке нуждается и определение круга родственников лиц, которые также должны декларировать свои доходы. Кстати, в зарубежном законодательстве нормы, обязывающие членов семей государственных служащих подавать декларации о доходах, встречаются весьма редко и, как правило, касаются только лиц, замещающих политические должности. В Польше должны декларировать свое имущество и доходы супруги избранных на местном уровне должностных лиц и назначенных политических деятелей. В Испании декларирование финансового состояния является добровольным для супругов назначенных политических деятелей.

В связи с этим можно было бы рассмотреть вопрос о целесообразности сохранения такой обязанности для родственников лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В целом такая схема позволила бы законодательно закрепить обязательность проверки сведений и сделать ее действительно реальным инструментом противодействия коррупции в сфере государственного управления. Действующее в настоящее время требование о представлении сведений о доходах таким широким кругом лиц не позволяют осуществить полноценную проверку деклараций. А придать этой процедуре обязательный характер не представляется возможным в силу того, что кадровые службы просто не справятся с объемом работы. Это потребует колоссальных материальных и кадровых ресурсов.

Второе. Вопросы, связанные с введением института декларирования расходов лицами, замещающими государственные должности, и государственными служащими.

Данное направление получило свое развитие после инициативы Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина о необходимости введения такой обязанности в марте прошлого года33. Оглашая 22 декабря 2012 года Послание Федеральному Собранию, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев специально отметил необходимость введения в наше законодательство этого антикоррупционного инструмента.

При разработке законопроекта о введении обязанности декларировать расходы необходимо проработать вопрос о перечне лиц, которые должны будут представлять такие сведения. В этой части целесообразно установить тот же подход, что и при декларировании доходов. То есть это лица, замещающие государственные должности, и служащие, занимающие должности, связанные с коррупционными рисками.

Надо решить вопрос и об определении объектов декларирования. Это могут быть сведения по сделкам купли-продажи имущества, информация о покупке акций, других ценных бумаг за отчетный период.

В перспективе стоит серьезно подумать о том, какой государственный орган будет уполномочен осуществлять проверку доходов и расходов. Ряд экспертов считают возможным возложить данную обязанность на налоговые органы, Федеральную службу по финансовому мониторингу.

И, наконец, было бы логично не разрабатывать новый документ о представлении расходов, а дополнить действующую справку новыми разделами, в которых бы отражались, помимо вышеуказанных данных, и сведения о расходах.

В развитых зарубежных странах сведения о доходах и расходах служащих отражаются в едином комплексном документе. Самостоятельные документы о декларировании расходов встречаются редко.

Третье. Требуют уточнения нормы об обязанности государственных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений.

Из содержания нормы статьи 9 закона о противодействии коррупции не совсем понятно, кого госслужащий в таких случаях должен уведомлять34. Представителя нанимателя, органы прокуратуры или другие государственные органы? Поэтому при решении этого вопроса в органах государственной власти поступают по-разному. Где-то предлагается уведомлять представителя нанимателя, где-то – кадровое подразделение, в иных случаях – органы прокуратуры35.

Вопрос об одновременном уведомлении органов прокуратуры, иных государственных органов практически не решен. Чаще всего необходимая информация передается в указанные структуры по решению представителя нанимателя. Но статья 9 закона о противодействии коррупции как минимум требует от служащего обращаться и к руководителю своего органа, и в прокуратуру.

Представляется, что главным моментом реализации данной обязанности является предание огласке факта склонения к коррупции. Для достижения этой цели достаточно уведомления руководителя того или иного органа.

Четвертое. Конфликт интересов на государственной гражданской службе.

Несмотря на то, что законодательно данный институт урегулирован в законах о государственной гражданской службе и о противодействии коррупции, в настоящее время урегулирование конфликта интересов с практической точки зрения достаточно проблематично.

В числе проблем можно назвать отсутствие перечня типовых конфликтных ситуаций или критериев отнесения ситуаций к конфликтным. Эксперты справедливо ставят вопрос: может ли занятие преподавательской, научной и иной творческой деятельностью содержать в себе условия возникновения ситуации конфликта интересов? Так, получение государственного заказа на подготовку и переподготовку кадров в высшем учебном заведении может быть напрямую связано с интересами преподавательской деятельности лица, находящегося на государственной службе. В законодательстве отсутствует дефиниция понятия «творческая деятельность». А потому к разряду научной и творческой деятельности, наряду с созданием литературных произведений и научных трудов, могут быть отнесены: экспертная деятельность, подготовка проектов различных документов для органов государственной власти и местного самоуправления. И здесь существует опасность, что подобная творческая деятельность может содержать в себе признаки наличия конфликта интересов.

Пятое. Требуют решения вопросы уточнения установленного законом механизма предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Не выработан механизм ограничения либо отказа от личных интересов, способных привести к конфликту интересов, путем отказа от получения доходов, выгоды, подарков, передачи акций, ценных бумаг, долей участия в уставных капиталах организаций в доверительное управление в установленном порядке; отсутствуют критерии оценки эффективности разрешения конфликта в целях исключения его повторения; не налажена система обучения государственных и муниципальных служащих поведению в условиях конфликта интересов36.

Шестое. Совершенствование правового обеспечения порядка ротации в органах государственной власти.

Во многих зарубежных странах ротация является эффективным инструментом противодействия коррупции в сфере государственного управления. В 2011 году был принят закон, который законодательно оформил данный институт37. В целом положительно оценивая эту новацию, нельзя сказать, что механизм ротации, предлагаемый законом, станет действительно реальным инструментов в борьбе с коррупцией. Во-первых, механизм ротации предлагается использовать только на службе в территориальных органах федеральных исполнительных органов власти, в органах власти субъектов Российской Федерации. Многие вопросы ротации отданы на усмотрение руководителя государственного органа. Непонятно, почему ротация коснулась только государственных служащих, хотя было бы правильно включить в данный перечень и лиц, замещающих определенные государственные должности.



На законодательном уровне целесообразно установить критерии определения коррупционных должностей, максимальные сроки пребывания на коррупционных должностях и четкие планы ротации.

Над выпуском работали:

Е.А. Мохов, начальник отдела национальной безопасности Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, доктор юридических наук, профессор – составитель вестника, ответственный редактор
И.В. Макаренкова, консультант отдела национальной безопасности Аналитического управления Аппарата Совета Федерации – редактирование, корректура, компьютерная верстка, техническая редакция

Издание подготовлено Аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации

103426, Москва, Б. Дмитровка, 26, Совет Федерации

Телефон: 697-50-34

Адрес в Интернет: www.council.gov.ru

Электронную версию Аналитического вестника можно получить: на сервере Совета Федерации в сети Интранет в разделе «Информационные материалы» и на странице Совета Федерации в сети Интернет в разделе «Аналитические материалы»

Подписано в печать 25.04.2012 г.

При перепечатке и цитировании материалов ссылка на настоящее издание обязательна

1 27 января 2012 года состоялось первое заседание межведомственной рабочей группы.

2 Статья В.В. Путина «Демократия и качество государства», газета «Коммерсант», № 20, 06.02.2012 г.

<< предыдущая страница   следующая страница >>
Смотрите также:
Противодействие коррупции: проблемы и перспективы законодательного обеспечения
826.22kb.
4 стр.
Противодействие коррупции в 2010 г. Общественное мнение о коррупции в стране
508.55kb.
4 стр.
Противодействие коррупции через образование
1384.34kb.
10 стр.
Закон 24 октября 2008 г года n 468-оз об областной целевой программе "противодействие коррупции в калужской области в 2008-2010 годах"
186.28kb.
1 стр.
«противодействие коррупции: вопросы реализации муниципальной антикоррупционной политики»
18.48kb.
1 стр.
«противодействие коррупции»
390.51kb.
2 стр.
Дипломного педагогического образования «Противодействие коррупции: исторический опыт, проблемы и пути реализации»
80.54kb.
1 стр.
Информация о реализации мероприятий краевой целевой программы «Противодействие коррупции в сфере деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края на 2010-2014 годы»
162.92kb.
1 стр.
Отчет о ходе реализации долгосрочной республиканской целевой программы «Противодействие коррупции в Республике Коми
135.05kb.
1 стр.
Отчет о ходе реализации Программы «Противодействие коррупции в Государственной жилищной инспекции Республики Коми
157.38kb.
1 стр.
Постановление Г. №186 сл. Большая Мартыновка
220.57kb.
1 стр.
Правовое регулирование труда спортсменов и тренеров: проблемы и перспективы развития 12. 00. 05 трудовое право; право социального обеспечения
339.56kb.
1 стр.