Главная
страница 1
О правовой природе госкорпораций
В соответствии со ст. 7’ Федерального закона от 12 января 1996 года 1 7-ФЗ “О некоммерческих организациях” (далее Закон о некоммерческих организациях) государственной корпорацией признается организационно - правовая форма некоммерческой организации с особыми функциями. Федеральным законом от 23 декабря 2003 года 1’1 177-ФЗ “О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации” (далее Закон о страховании вкладов) в форме государственной корпорации было образовано Агентство по страхованию вкладов (далее Агентство, АСВ).

Компетенция большинства государственных корпораций является смешанной. Как правило, они в той или иной степени осуществляют управленческие и хозяйственные функции. Причем степень сочетания указанных функций у всех государственных корпораций абсолютно разная. Общегосударственные задачи, для выполнения которых они созданы, решаются государственными корпорациями главным образом экономическими (частноправовыми) методами. Одним из наиболее очевидных примеров разумного сочетания публично-правовых и частноправовых приемов воздействия на общественные отношения является деятельность государственной корпорации “Агентство по страхованию вкладов”. По действующему законодательству Агентство по страхованию вкладов выполняет две социально значимые функции. Во-первых, оно является страховщиком и обеспечивает функционирование системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках (ст. 4, 15 Закона о страховании вкладов) и, во-вторых, выполняет функции конкурсного управляющего (п. 3 ст. 5011, ст. 52 Федерального закона от 25 февраля 1999 года № 40-ФЗ “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций”) и ликвидатора.

Представляется, что реализация АСВ указанных функций является одной из форм государственного управления банковской системой. Через АСВ воплощается одно из направлений государственной политики в области укрепления доверия к банковской системе Российской Федерации. Другая форма государственного вмешательства в банковский бизнес, как известно, деятельность Банка России. Очевидно, что государственное регулирование банковской деятельности через АСВ осуществляется иными, чем у Банка России, методами. АСВ наделено некоторыми функциями, которые обычно принадлежат только органам исполнительной власти. Во- первых, оно обладает правом издавать обязательные для исполнения кредитными организациями нормативные правовые акты по вопросам, прямо отнесенным законодательством к его компетенции. Так, АСВ вправе устанавливать ставку и порядок расчета страховых взносов (п. 7 ч. 2 ст. 15 и ст. 36, п. 2 ст. 19 Закона о страховании вкладов). Некоторые нормативные акты Банка России должны приниматься по согласованию с АСВ (п. 6 ст. 221 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций”). Кроме того, АСВ способствует реализации банковского надзора, проводимого Банком России. В соответствии с ч. 6 ст. 27 Закона о страховании вкладов Указанием ЦБ РФ от 13 января 2005 года № 1542-У “Об особенностях проведения проверок банков с участием служащих Государственной корпорации “Агентство по страхованию вкладов” служащие АСВ принимают участие в проверках кредитных организаций, проводимых Банком России. Служащие АСВ могут входить в состав временной администрации, назначаемой Банком России для управления проблемными кредитными организациями (п. 2 ст. 19 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций”). Таким образом, АСВ выполняет некоторые управленческие функции и вместе с Банком России осуществляет деятельность по стабилизации банковской системы.

Одна из особенностей статуса государственных корпораций состоит в освобождении их от обязанности по получению лицензии для осуществления лицензируемой деятельности. Так, согласно ч. 3 ст. 15 Закона о страховании вкладов выполнение АСВ функций по обязательному страхованию вкладов не требует получения лицензии на осуществление страховой деятельности.

Появление государственных организаций, которые “одновременно выступают и как хозяйствующие субъекты, и как органы государственного управления”, общемировая тенденция в развитии традиционной системы юридических лиц1.

Особенность процедуры создания и организации государственной корпорации состоит, во-первых, в наличии публичного учредителя Российской Федерации; во-вторых, в возможности создания государственной корпорации только на основании федерального закона, в-третьих, в отсутствии учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ, которые обычно необходимы для любого другого юридического лица. В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации. Рассматриваемая особенность государственных корпораций проявление особого государственного интереса в создании и деятельности каждой из них. Государство не только создает это юридическое лицо, но также определяет все основы его внутренней организации непосредственно на уровне

федерального закона. Таким образом, государственные корпорации образуются в распорядительном порядке, но приобретают права юридического лица с момента их государственной регистрации.

Порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования ее имущества в случае ликвидации должен определяться аналогично порядку ее создания, то есть законом о создании государственной корпорации.

Все государственные корпорации имеют практически одинаковые органы управления. Соответственно различаются высший орган управления наблюдательный совет (совет директоров в АСВ), коллегиальный орган управления правление и единоличный исполнительный орган генеральный директор или президент. Главная особенность организации всех государственных корпораций непосредственное участие государства в формировании их высших органов управления и назначении единоличных исполнительных органов. Кандидатуры на должности членов наблюдательного совета ГК ‘Агентство по страхованию вкладов” назначаются Правительством РФ и Банком России, что объясняется особенностями компетенции этой государственной корпорации.

В соответствии со ст. 16 и 50 Закона о страховании вкладов Российская Федерация передала АСВ при его создании в качестве своего имущественного взноса 3 млрд. рублей имущество, оставшееся после завершения проектов по реструктуризации кредитных организаций и вырученное от продажи активов ликвидированной государственной корпорации “Агентство по реструктуризации кредитных организаций”. Однако этот первоначальный взнос подлежал разделению на две части. Из указанной суммы 2 млрд. рублей были направлены в фонд обязательного страхования вкладов и 1 млрд. рублей для формирования источников расходов АСВ. Таким образом, имущество, принадлежащее АСВ на праве собственности, неоднородно. Оно включает в себя фонд обязательного страхования вкладов и иное имущество (назовем его институциональным имуществом), назначение каждого из видов различно. Правовой режим этих имущественных фондов совпадает только в части их строго целевого характера.



Фонд страхования вкладов. Согласно ч. 1 ст. 33 Закона о страховании вкладов в состав фонда обязательного страхования вкладов могут входить денежные средства и иное (неденежное) имущество. В соответствии со ст. 34 Закона он формируется за счет:

1) страховых взносов банков участников системы страхования вкладов. Например, в течение 2007 года основной рост фонда страхования вкладов (81 %) происходил за счет страховых взносов банков (23,13 млрд. руб.)2

2) пеней за несвоевременную и (или) неполную уплату страховых взносов;

3) денежных средств и иного имущества, которые получены от удовлетворения прав требования АСВ, приобретенных в результате выплаты им возмещения по вкладам. Так, в 2007 году возврат из конкурсной массы ранее выплаченного страхо-вого возмещения составил 0,03 млрд. руб.;

4) средств федерального бюджета. В соответствии с ч. 2 ст. 40 Закона о страховании вкладов в случае недостаточности имущества АСВ финансирование мероприятий, связанных с деятельностью по обязательному страхованию вкладов, может осуществляться по предложению совета директоров Агентства за счет резервного фонда Правительства РФ;

5) доходов от размещения и (или) инвестирования временно свободных денежных средств фонда обязательного страхования вкладов. По окончании 2007 года в фонд была зачислена прибыль в размере 2,67 млрд. руб.3 от инвестирования его временно свободных средств;

6) первоначального имущественного взноса Российской Федерации в размере 2 млрд. руб. (ст. 50 Закона о страховании вкладов);

7) других доходов, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

По состоянию на 1 января 2008 года размер фонда обязательного страхования вкладов составил 61,68 млрд. руб.

Как собственник АСВ владеет фондом страхования вкладов и в соответствии с ч. 3 ст. 33 Закона о страховании вкладов обязано обособить эти средства от иного принадлежащего ему имущества. денежные средства фонда обязательного страхования вкладов учитываются на специально открываемом счете АСВ в Банке России. Право пользования собственника в отношении принадлежащего ему имущества обычно определяется как право извлекать из вещи потребительную стоимость. Представляется, что такой подход неприменим к определению права пользования АСВ фондом страхования вкладов. АСВ пользуется имуществом фонда только в момент распоряжения им. При этом право распоряжения имуществом фонда носит строго целевой, ограниченный характер. Закон о страховании вкладов устанавливает три направления использования средств фонда.

Во-первых, в соответствии со ст. 39 Закона о страховании вкладов денежные средства фонда обязательного страхования вкладов направляются АСВ на финансирование выплат возмещения по вкладам.

Во-вторых, средства фонда страхования вкладов используются для финансирования иных расходов, связанных с осуществлением функций по обязательному страхованию вкладов.

В-третьих, ст. 38 Закона о страховании вкладов разрешает инвестировать временно свободные денежные средства фонда обязательного страхования вкладов:

1) в государственные ценные бумаги Российской Федерации;

2) в государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации;

3) в облигации российских эмитентов, за исключением указанных в пп. 1 и 2 случаев;

4) в акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ;

5) в паи (акции, доли) индексных инвестиционных фондов, размещающих денежные средства в государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов;

б) в ипотечные ценные бумаги, выпущенные в соответствии с законодательством Российской Федерации об ипотечных ценных бумагах;

7) в ценные бумаги государств, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития;

8) в депозиты и ценные бумаги Банка России.

Требования к приобретаемым АСВ ценным бумагам установлены в ч. 6 ст. 38 Закона о страховании вкладов. Закон не допускает размещения временно свободных денежных средств фонда обязательного страхования вкладов в иные объекты инвестирования, которые прямо не предусмотрены законом.

Таким образом, Закон о страховании вкладов содержит исчерпывающий перечень направлений расходования фонда страхования вкладов. При наличии соответствующих оснований для совершения некоторых выплат (например, наступление страхового случая) у АСВ фактически нет возможности отказать в платеже, поскольку в противном случае оно будет принуждено к этому через суд.

Формирование и использование фонда страхования вкладов должно осуществляться АСВ в целях защиты прав и законных интересов вкладчиков банков, укрепления доверия к банковской системе Российской Федерации и стимулирования привлечения сбережений населения (ст. 1 Закона о страховании вкладов). В соответствии с ч. 5 ст. 33 Закона на фонд обязательного страхования вкладов не может быть обращено взыскание по обязательствам Агентства. Исключение составляют случаи, когда взыскание за счет фонда обязательного страхования вкладов осуществляется на основании судебного акта по обязательствам Агентства, возникшим в связи с неисполнением Агентством обязанностей по выплате возмещения по вкладам. Таким образом, АСВ является “номинальным”, фидуциарным собственником фонда страхования вкладов. Оно владеет, пользуется и распоряжается имуществом фонда страхования вкладов не в своих интересах, а в интересах общества в целом. Порядок владения, пользования и распоряжения фондом жестко регламентирован учредителем корпорации Российской Федерацией. В силу ч. 1 ст. 42 Закона функционирование системы страхования вкладов контролируется Правительством РФ и Банком России путем участия их представителей в органах управления АСВ. Совет директоров АСВ ежегодно на конкурсной основе определяет аудиторскую организацию для проведения проверки использования Агентством фонда обязательного страхования вкладов. Контроль за расходованием средств федерального бюджета, направленных в фонд обязательного страхования вкладов, осуществляется в порядке, установленном для использования средств федерального бюджета. Таким образом, контроль над действиями АСВ, в том числе в отношении правильного управления имуществом фонда страхования вкладов, реализуется государством через деятельность его представителей членов совета директоров, а также с помощью кадровой политики при назначении на должность или освобождении от должности генерального директора АСВ. Представляется, что это достаточно мощный рычаг воздействия на управляющего фондом страхования вкладов АСВ. Поэтому любые рассуждения относительно полной бесконтрольности государственных корпораций4 полагаю неосновательными5.

Кроме того, критика “противников госкорпораций” выражается в утверждении, что создание государственных корпораций привело к “стихийной приватизации”, поскольку при создании государственное имущество передается им в собственность6. На мой взгляд, применительно к Агентству по страхованию вкладов рассматриваемый аргумент вообще несостоятелен с учетом указанного состава источников формирования фонда страхования вкладов. Фонда пополняется за счет разных источников, включая негосударственные страховые взносы банков. Причем размер первоначального имущественного взноса Российской Федерации (2 млрд. руб.) на сегодняшний день составляет лишь незначительную часть общего размера фонда (61,68 млрд. руб.). В этих условиях формальная передача фонда страхования вкладов в фидуциарную собственность Агентства по страхованию вкладов единственно возможное, справедливое решение.

Институциональное имущество. При создании Государственной корпорации “Агентство по страхованию вкладов” государство возложило на нее выполнение ряда общественно полезных функций и

выделило средства на покрытие текущих расходов (средства на выплату заработной платы персоналу, на приобретение орггехники, мебели и т. ii.) в размере 1 млрд. рублей. В результате был образован имущественный фонд, отличный от фонда страхования вкладов (институциональное имущество АСВ). В настоящее время размер этого фонда увеличился путем размещения АСВ временно свободных средств на фондовом рынке. За счет средств данного фонда финансируется вся текущая деятельность АСВ. В соответствии с ч. 1 ст. 40 Закона о страховании вкладов расходы АСВ на проведение мероприятий, связанных с деятельностью по обязательному страхованию вкладов, финансируются за счет имущества АСВ. Пунктом 1 ст. 5020 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) кредитных Организаций” предусмотрено, что за осуществление полномочий конкурсного управляющего агентству вознаграждение не выплачивается. Таким образом, АСВ фактически находится на самоокупаемости и не получает вознаграждения за осуществление общественно полезных функций. Его деятельность финансируется за счет доходов от размещения на рынке первоначального денежного взноса Российской федерации.

Институциональное имущество включает денежные средства и иное имущество в неденежной форме. Оно принадлежит АСВ на праве собственности. Как собственник АСВ владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом своей волей и в своем интересе, но в пределах, установленных Законом о страховании вкладов. Закон не ограничивает источники формирования институционального имущества АСВ, а также конкретные направления использования данного имущества7, он определяет только цели его использования, Это имущество может также пополняться за счет любых законных поступлений (ч. 1 ст. 16 Закона). В соответствии с ч. 3 ст. 16 Закона о страховании вкладов АСВ обязано использовать свое имущество для выполнения функций, предусмотренных законом о его создании. Руководствуясь п. 2 ст. 71 Закона о некоммерческих организациях, АСВ могло бы использовать свое институциональное имущество для осуществления предпринимательской деятельности, оставаясь при этом в рамках целей своего создания. Однако фактически АСВ расходует временно свободные средства, предназначенные для финансирования своей основной деятельности, только для их размещения на рынке в случаях, предусмотренных ст. 38 Закона о страховании вкладов, хотя это жесткое правило установлено лишь для средств фонда страхования вкладов. На институциональное имущество кредиторами может быть обращено взыскание по долгам АСВ в общем порядке, поскольку закон никаких ограничений, подобных правилам о фонде страхования вкладов, не вводит. В результате проведенного анализа допустимо сделать вывод, что АСВ является собственником институционального имущества, полномочия распоряжения которым несколько ограничены целью создания этой государственной корпорации, что не противоречит ст. 209 ГК РФ.

Один из наиболее важных признаков юридического лица его самостоятельная ответственность по своим долгам. Весь смысл имущественного обособления и наделения юридического лица другими свойствами и правами имеет цель обеспечить его самостоятельную имущественную ответственность, с одной стороны, и исключить ответственность каких-либо третьих лиц, например учредителей, с другой. В большинстве федеральных законов о создании и деятельности государственных корпораций, во-первых, содержится норма об ответственности государственных корпораций по своим обязательствам и, Во-вторых, норма о раздельной ответственности Российской Федерации и созданного ею юридического лица. Однако некоторые законы устанавливают исключения из последнего правила. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 16 Закона о страховании вкладов Агентство по страхованию вкладов не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация по обязательствам Агентства, если иное не определено федеральным законом. Исключения из указанного правила установлены этим же Федеральным законом. Согласно ст. 49 Закона возврат вкладов физических лиц в части сумм, превышающих суммы возмещения по вкладам в кредитных организациях, в капитале которых участвует Банк России, по договорам банковского вклада или договорам банковского счета, заключенным до 1 октября 2004 года, если в указанные договоры не вносились какие-либо изменения и дополнения после 30 сентября 2004 года, обеспечивается субсидиарной ответственностью Российской Федерации по требованиям вкладчика к банку в порядке, предусмотренном ст. 399 ГК РФ, до 1 января 2007 года.

Возможность привлечения государственных средств для выполнения обязательств АСВ перед вкладчиками следует также из ч. 2 ст. 40 Закона о страховании вкладов. Указанной нормой предусмотрено, что в случае недостаточности имущества АСВ финансирование мероприятий, связанных с деятельностью по обязательному страхованию вкладов, может осуществляться по предложению совета директоров Агентства за счет резервного фонда Правительства РФ. Очевидно, что и в этом случае речь не может идти о какой-либо принудительной ответственности по долгам АСВ. Российская Федерация вправе участвовать в пополнении средств фонда исключительно добровольно.

В правовой доктрине относительно недавно ведется дискуссия о возможности появления в российском праве особой категории юридических лиц, основной целью создания и деятельности которых являются “общие дела”, “общее благо”, “общеполезная деятельность”, для достижения которой они используют властные методы. Речь идет о юридических лицах публичного права. Эта полемика так или иначе проходит в рамках другой дискуссии об отраслевой принадлежности категории юридического лица.

Некоторые авторы, главным образом цивилисты, придерживаются отраслевой концепции юридического лица. Они отмечают, что конструкция юридического лица рождена потребностями имущественного (гражданского) оборота и представляет собой не межотраслевую, а гражданско-правовую категорию8. другие поддерживают идею о межотраслевой концепции юридического лица9.

Соответственно по-разному определяется конструкция юридического лица публичного права.

Цивилисты упоминали о юридических лицах публичного права в основном при анализе иностранного законодательства. А. В. Венедиктов указывал, что когда “буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т. е. как к носителям гражданской правоспособности, иными словами, как к юридическим лицам именно гражданского права”10. Такую же позицию отстаивал М. И. Кулагин: “Когда государство, его территориальное образование или публичная корпорация (выделено мной. Л. Е.) выступают как носители имущественных прав и обязанностей, они приравниваются к остальным-, юридическим лицам, на них распространяются нормы гражданского и торгового права. Само понятие юридического лица в буржуазном праве трактуется как понятие гражданско-правовое, тождественное разновидности субъектов частного права. Особенности публичного юридического лица в основном относятся к внутренней его организации (порядку назначения управляющих и т. п.). В тех случаях, когда публичные юридические лица выступают как носители государственно-властных полномочий, они уже действуют как органы государства, как субъекты публичных прав и обязанностей”.11

Сторонники межотраслевой концепции юридического лица полагают, что она может использоваться любой отраслью права для обозначения субъекта права, отличного от физического лица. По мнению В. Е. Чиркина, к числу основных видов субъектов права относят: 1) индивида; 2) юридическое лицо частного права; 3) юридическое лицо публичного права12.

Вспомним, что предпосылки возникновения категории юридического лица впервые появились в римском праве, чтобы обеспечить государственному образованию (муниципии) возможность участвовать в гражданском обороте. Отсюда очевидно, что юридическое лицо прежде всего категория частного права. Государство, государственные, муниципальные образования и их органы становятся субъектами публичного права независимо от наличия у них прав юридического лица. Однако если субъекты публичного права одновременно наделены юридической личностью, это накладывает особый отпечаток на их гражданско-правовой статус. Поэтому полагаю, что категорию “юридическое лицо публичного права” допустимо использовать в российской правовой науке и законодательстве для обозначения группы юридических лиц, целью создания которых является “решение общих дел”. Для достижения этой цели они могут наделяться властными полномочиями.

Авторы, исследовавшие правовую природу юридических лиц публичного права, обозначили их признаки, которыми, независимо от взглядов исследователей на отраслевую принадлежность конструкции юридического лица, юридические лица публичного права действительно обладают13. Они следующие.

1. Юридическое лицо публичного права публичное образование, назначение которого в обществе не предпринимательская деятельность, а решение задач общественного, социального характера. Цели создания такого юридического лица “решение общих дел”. Государственные корпорации создаются для достижения какой-либо общественно полезной цели, в том числе для выполнения управленческих функций.

2. Эти лица всегда, хотя и по-разному, связаны с публичной властью. Они либо осуществляют власть, либо борются за нее, сотрудничают с ней, либо составляют источник такой власти. В той или иной мере юридические лица публичного права выполняют функции управленческого либо квазиуправленческого характера.

3. Их организационно-правовые формы отличны от обычных юридических лиц. В. Е. Чиркин даже предлагает ввести для обозначения организационно-правовой формы такого юридического лица особый термин “публично-правовое образование”14. Вряд ли предложенный исследователем термин следует считать более конкретным, чем определяемое им понятие “юридическое лицо публичного права”. Ни тот, ни другой нельзя расценить как организационно-правовую форму юридического лица, поскольку они не определяют правовые особенности его организации и статуса. Юридические лица публичного права представляют собой группу юридических лиц, разнородных по организации и правовому положению, которые объединяются целью создания выполнение общественных функций. Некоторые из них осуществляют властные полномочия. Государственные
юридические лица публичного права обычно создаются в организационно-правовой форме бюджетных учреждений или государственных корпораций.

4. Порядок создания юридических лиц публичного права серьезно отличается от порядка создания иных юридических лиц. Не все из них имеют устав. Как было показано, все государственные корпорации учреждены в распорядительном порядке на основании федеральных законов публичным суверенным субъектом Российской Федерацией. Таким образом, государственные корпорации созданы в результате властных мер, а не на основе объединения членов как традиционные корпорации. Государственные корпорации не имеют учредительных документов, на них не распространяются правила о лицензировании отдельных видов деятельности, которые они вправе осуществлять без лицензии.

5. Юридические лица публичного права, как правило, наделяются имуществом, но не на праве собственности, а на ином вещном праве. Они могут финансироваться из бюджета. Формулируя указанный признак юридического лица публичного права, В. Е. Чиркин допускал возможность появления юридических лиц публичного права, обладающих правом собственности на закрепленное имущество15. Все государственные корпорации имеют имущество на праве собственности. Это необходимо для осуществления ими профессиональной деятельности (Агентство по страхованию вкладов, Внешэкономбанк, ГК “Олимпстрой” и др.), такое право им предоставлено федеральными законами об их создании. Некоторые из государственных корпорации могут получать бюджетные средства, однако не на основе финансирования, а в разовом порядке (Агентство по страхованию вкладов).

6. Юридические лица публичного права могут иметь систему органов управления, которая внешне похожа на систему органов обычной коммерческой организации. Однако подход к их формированию иной. Здесь доминируют назначаемость и подчиненность, строгое разграничение компетенции, автономия ограничена. Государство (в лице Государственной думы, Правительства РФ и Президента РФ) принимает непосредственное участие в формировании высших органов управления государственных корпораций и назначении их единоличных исполнительных органов.

7. Ответственность юридического лица публичного права чаще всего имеет публичный характер. Среди форм ответственности есть такие, которые не применяются к коммерческим организациям (ограничение полномочий, роспуск). Как правильно отметили авторы многочисленных публикаций, законодательство не устанавливает специальных форм публично-правовой ответственности государственных корпораций. Однако такая ответственность не установлена, например, и в отношении федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, которые, бесспорно, являются публично-правовыми образованиями. Например, в соответствии с п. 8 Положения о министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 года № 280, министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство образования и науки РФ полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Таким образом, вместо специальной ответственности министерства законодательство устанавливает ‘персональную ответственность министра”. На практике министр освобождается Президентом РФ от занимаемой должности. Аналогичным разом применяется ответственность к должностным лицам государственных корпорации. Генеральный директор Агентства по страхованию вкладов может быть освобожден от должности советом директоров АСВ по представлению председателя совета директоров. Освобождение от должности может последовать, например, в случае совершения им уголовно наказуемого деяния, установленного приговором суда, вступившим в законную силу; и при нарушении федеральных законов, которые регулируют отношения, связанные с деятельностью АСВ (ч. 2 ст. 22 Закона о страховании вкладов).

Таким образом, государственные корпорации это разновидность юридических лиц публичного права наряду с министерствами, федеральными службами и агентствами. Они выполняют схожие функции, хотя не относятся к органам исполнительной власти.

В связи с этим необходимо поставить вопрос, почему государство отказалось от традиционных организационно-правовых форм, в которых оно вправе создавать юридические лица, доказательством наличия такой потребности стала практика массового создания государственных корпораций в 2007 году. до недавнего времени государство создавало юридические лица в двух наиболее востребованных им организационно-правовых формах бюджетное учреждение и государственное (муниципальное) унитарное предприятие. Сейчас эти организационно-правовые формы постепенно вытесняются государственными корпорациями.

В соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ государственное имущество закрепляется за учреждением на праве оперативного управления. Полномочия учреждения по распоряжению закрепленным за ним имуществом сильно ограничены. Согласно ст. 161 БК РФ заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств, В случае уменьшения бюджетному учреждению главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных

обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, бюджетное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров. Процедура исполнения исполнительного листа, выданного судом, за счет средств бюджетного учреждения абсолютно неэффективна. На основании ст. 2423 БК РФ устанавливается исключительно добровольный порядок исполнения решения суда, который может быть реализован только в пределах остатка объемов финансирования расходов, отраженных на лицевом счете получателя средств федерального бюджета, по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации. По мнению исследователей, остается неясным, какие нормы должны применяться в случае нарушения сроков и процедуры “добровольного” исполнения, определенных БК РФ. Очевидно, что меры, применяемые к нарушителям этого порядка, не способны компенсировать убытки взыскателя при затягивании исполнения, в том числе по объективным причинам (например, дефицит бюджета), а возможность применения к возникающим отношениям норм гражданского законодательства об ответственности за нарушение обязательств прямо законом не предусмотрена16.

Права государственного унитарного предприятия по распоряжению закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения имуществом также сильно ограничены Федеральным законом от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ ‘О государственных и муниципальных унитарных предприятиях”. Государственное унитарное предприятие вправе распоряжаться движимым и недвижимым имуществом только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены его уставом. Сделки, совершенные государственным унитарным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными. Оно не вправе без согласия собственника продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом. Оно также не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества и т. п.

Таким образом, бюджетное учреждение и государственное унитарное предприятие не в состоянии оперативно решать проблемы, возникающие в практической деятельности, поскольку их полномочия по распоряжению имуществом сильно ограничены. Взыскатели не могут эффективно исполнить решение суда, вынесенное против бюджетных учреждений, за счет их средств, находящихся в составе средств соответствующего бюджета. В результате эти юридические лица оказались менее интересными для деловых партнеров, чем их негосударственные конкуренты. По указанной причине рассматриваемые организационно-правовые формы юридических лиц оказались “неудобными” и для своего учредителя государства как для цели его участия в гражданском обороте, так и для решения управленческих задач.

Практически все государственные корпорации, за исключением, пожалуй, Агентства по страхованию вкладов, могли бы действовать на основе государственной собственности, если бы обладали большим объемом прав по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ними имуществом. Как уже было указано, Государственная корпорация “Агентство по страхованию вкладов” аккумулирует в фонде страхования вкладов не только государственные средства, но и средства кредитных организаций. Поэтому она обоснованно считается собственником этого имущества.

Исполнительная власть стремится оптимизировать свою деятельность и получить возможность оперативно решать разнообразные проблемы государственного управления. Поэтому она постепенно отказывается от неэффективных организационно-правовых форм, в которых, по общему правилу, должны создаваться государственные юридические лица. Государственные корпорации решают поставленные перед ними задачи гораздо быстрее по сравнению с иными государственными юридическими лицами, деятельность которых чрезвычайно осложнена разнообразными запретами. Насколько это положительная тенденция покажет время. На мой взгляд, настал момент пересмотреть законодательство о государственных юридических лицах с целью устранения необоснованных ограничений, а не устанавливать их для государственных корпораций, как предложено в некоторых публикациях.17
Л. ЕФИМОВА,

профессор кафедры предпринимательского

(хозяйственного) права

Московской государственной юридической академии,

консультант правового департамента

Ассоциации российских банков,

доктор юридических наук


1 Кулагин М. И. Государственно-монополистический капитализм и юрщическое лицо. — В кн.: Избранные труды. — М.: Статут, 1997, с. 40.


2 По состоянию на 1 января 2008 года в системе страхования вкладов зарегистрировано 934 банка. Из них 25 не действуют в связи со страховым случаем, а еще б действующих банков, формально оставаясь в системе страховых вкладов (ССВ), утратили право на открытие новых счетов и прием во вклады средств физических лиц. В банках — участниках ССВ сосредоточено 97,5 процента всех денежных средств, размещенных гражданами во вклады и на счета в банках Российской Федерации. Здесь и далее числовые показатели взяты из материалов отчета Государственной корпорации “Агентство по страхованию вкладов” за 2007 год.

3 Из них 0,17 млрд, руб. учтены в структуре источников фонда в составе имущественного взноса Российской Федерации.


4 Госкорпорации обвинили в стимулировании коррупции // Независимая газета, 2008, 8 апреля.


5 Точка зрения о возможности контроля за деятельностью государственных корпораций через государственные органы федерального уровня, которые назначают единоличные исполнительные органы государственных корпораций, а также через представителей этих органов в высших исполнительных органах государственных корпораций уже высказывалась в литературе. — См.: Курбатов А. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица//Хозяйство и право, 2008, № 4, с. 119.


6 Завадников Валентин. деньги у людей пропадут. И есть им будет нечего // Газета, 2008, 3 марта; Киселева Елена. Совет

федерации изучит природу госкорпораций // Коммерсантъ, 2008, 27 марта; (У этого материала есть автор?) зачем нам госкорпорации // Аргументы и факты (бизнес) ‚деловая среда), 2007, 24 октября; Госкорпорации обвинили в стимулировании коррупции // Независимая газета, 2008, 8 апреля.




7 В литературе высказана противоположная точка зрения, согласно которой исчерпьмающий перечень направлений использования имущества Агентства установлен законом для всего имущества Агентства, а не только для фонда страхования вкладов. — См.: Абрамов А. Ю.комментарий к ст. Iб в кн.: Комментарий (постатейный) к Федеральному закону “О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации” /1 Отв. ред. А. В. Турбанов; рук. авг. колл. В. В. Сергеев. — М.: Изд-во ТИРРА, 2005, с. 89. Представляется, что она не в полной мере основана на законе.


8 Авилов Г. Е., Суханов Е. А. Юридические лица в современном российском гражданском праве II Вестник гражданского права, 2006, М81,т. б, с. 15.


9 Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. — М.: Норма, 2007, с. 62.


10 Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. — М., 1948, с. 646.


11 Кулагин М. И. Указ. соч., с. 20—21.


12 Чиркин В. Е. Указ. соч., с. 42.


13 Там же, с. 76-94. Некоторые признаки юридических лиц публичного права, предложенные В. Е. Чиркиным, объединены, поскольку, по моему мнению, они дублируют друг друга.


14 Чиркин В. Е. Указ. соч., с. 82.


15 Там же, с. 86.


16 Голубцов В. Новое в законодательстве об исполнении судебных решений по искам к казне II Хозяйство и право, 2006, Ня 10, с. 89.


17 КурбатовА. Указ. соч., с. 111-112, 123—124.



Смотрите также:
Закона от 12 января 1996 г. №7-фз «О некоммерческих организациях»
150.53kb.
1 стр.
Закона от 12 января 1996 года №7-фз «О некоммерческих организациях»
11.69kb.
1 стр.
Закона от 12 января 1996 года 1 7-фз "О некоммерческих организациях"
248.01kb.
1 стр.
Закон от 12 января 1996 г. N 7-фз "О некоммерческих организациях"
580.03kb.
5 стр.
Законом от 12 января 1996 года №7-фз «О некоммерческих организациях»
573.5kb.
3 стр.
Законом от 12 января 1996 года №7-фз «О некоммерческих организациях»
496.55kb.
3 стр.
Постановление JÖП от «16» марта 2011 г. №238 с. Усть-Кокса о порядке осуществления бюджетным учреждением мо «Усть-Коксинский район» ра полномочий исполнительного
69.02kb.
1 стр.
Закон от 12 января 1996 г. №7-фз о некоммерческих организациях
1530.52kb.
6 стр.
Законом от 12 января 1996 года №7-фз «О некоммерческих организациях»
422.05kb.
3 стр.
Законом от 12 января 1996 года №7-фз «О некоммерческих организациях»
500.1kb.
3 стр.
Законом от 12. 01. 1996 №7-фз «О некоммерческих организациях», Уставом Некоммерческого партнерства «Саморегулируемая организация «Уральское жилищно-коммунальное строительство»
167.36kb.
1 стр.
Новости в мире
87.63kb.
1 стр.