«Государство и право».-2011.–№5.-С.80-85.
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПАРЛАМЕНТСКОГО БОЛЬШИНСТВА (КОАЛИЦИИ) И ПАРЛАМЕНТСКОЙ ОППОЗИЦИИ

В УКРАИНЕ
О. Совгиря¹ – Доцент кафедры конституционного права юридического факультета Киевского национального университета им. Та­раса Шевченко, кандидат юридических наук (E-mail: Olga sovgiria@ukr.net).
Краткая аннотация: в статье рассматриваются история и проблемы регулирования на современном эта­пе правового статуса парламентского большинства (коалиции) и парламентской оппозиции в Украине как неотъемлемых элементов структуры парламентов в демократических государствах. Анализируются пер­спективы такого регулирования в связи с изменением в государстве формы правления (с парламентско-президентской на президентско-парламентскую).

Annotation: this article examines the history and regulatory issues of the legal status of the parliamentary majority (coalition) and the parliamentary opposition at the present stage in Ukraine as integral parts of the structure of parliaments in democratic states. The prospects of such regulation in connection with a change in the state form of government (from the parliamentary-presidential form to the presidential-parliamentary) have been analyzed.

Ключевые слова: парламент, структура парламента, парламентское большинство (коалиция), парламент­ская оппозиция.

Key words: parliament, the structure of parliament, the parliamentary majority (coalition), the parliamentary opposition.

Реформирование системы органов государ­ственной власти, определяющим этапом которо­го стало принятие Закона Республики Украина "О внесении изменений в Конституцию Украины" от 8 декабря 2004 г., привело к появлению нового субъекта конституционного права и конституци­онных правоотношений - коалиции депутатских фракций, в состав которой должно входить боль­шинство народных депутатов Республики от кон­ституционного состава Верховной Рады Украины (национального парламента) (далее - коалиция).

Однако в настоящее время в связи с возвраще­нием к Конституции Украины 1996 г. (согласно Решению Конституционного суда Украины от 30 сентября 2010 г. № 20-рп/2010)² можно гово­рить об имеющемся в стране опыте регулирова­ния статуса указанных субъектов в прошедшем времени, поскольку на данный момент ни дей­ствующая Конституция, ни иные акты законода­тельства не закрепляют статус как парламентско­го большинства, так и парламентской оппозиции. При этом прекращение законодательного регу­лирования статуса большинства и оппозиции не повлекло за собой прекращения их деятельности.

Более того, вскоре после принятия упомянуто­го Решения Конституционного суда лидеры дей­ствующей в составе Верховной Рады коалиции заявили о намерении дальнейшего сотрудничест­ва фракций, входящих в ее состав, и продолже­нии существования коалиции как структурного элемента парламента. Активной остается и пар­ламентская оппозиция, а также сформированное ею оппозиционное правительство. Интересен и тот факт, что практически действуют отдельные нормы уже не действующего законодательства, перешедшие в разряд конституционных тради­ций (например, это касается уже не действую­щей нормы Регламента Верховной Рады о праве парламентской оппозиции формировать повестку дня по средам в те недели, когда проводятся пле­нарные заседания парламента).

Итак, обратимся к истории законодательного регулирования статуса парламентского большин­ства и парламентской оппозиции в Украине.

Роль коалиции согласно ст. 83 Конституции Украины (в уже не действующей ред. 2004 г.) мог­ла выполнять одна депутатская фракция, в состав которой входило большинство народных депута­тов.

Правовой статус коалиции определялся Кон­ституцией Украины 1996 г. (с изм. от 2004 г.), а также Регламентами Верховной Рады (далее - Регламенты) (за период с 2006 г. и до момента возвращения к Конституции 1996 г. в 2010 г. их было принято четыре).

В теории конституционного права Украины для обозначения коалиции употребляется термин "парламентское большинство", который можно использовать в двух значениях:

1. 
   как количество голосов депутатов, состав­ляющее более половины от конституционного состава парламента (абсолютное большинство - 50% + один голос или квалифицированное - 2/3, 3/4 и др.), в том числе это может быть и большин­ство от числа присутствующих на заседании пар­ламента депутатов (в данном случае политическая принадлежность депутата не имеет значения);
   
2. 
   как структурное образование парламента, создаваемое в соответствии с действующим за­конодательством (как это имело место в Украи­не) или парламентскими традициями, в состав которого входят депутатские фракции (или одна фракция) с численностью депутатов, составляю­щей большинство от конституционного состава парламента, целью которого является совместное участие его членов в выработке государственной политики (в том числе через формирование со­става правительства), несущее ответственность за ее осуществление в объеме, определенном на­циональным законодательством.
   

В первом случае речь идет преимущественно о ситуативном большинстве, тогда как во втором - понятия "парламентское большинство" и "пар­ламентская коалиция" можно считать синонима­ми. Однако официально термин "парламентское большинство" в Украине не употребляется ввиду его отсутствия в действующем законодательстве.

Характеризуя статус коалиции в Украине, сле­дует обратить внимание на такой момент, как добровольность ее создания. Добровольность создания коалиции означает право парламент­ских фракций самостоятельно решать вопрос о том, будут ли они входить в состав коалиции. Однако вовсе не формирование в Верховной Раде коалиции на протяжении одного месяца со дня открытия первого заседания парламента, которое проводится после очередных или внеочередных выборов Верховной Рады, или на протяжении ме­сяца со дня прекращения деятельности коалиции предоставляло президенту Украины право до­срочно прекратить полномочия Верховной Рады (п. 1 ч. 2 ст. 90 Конституции Украины).

В соответствии с Регламентами коалиция должна была формироваться после проведения депутатскими фракциями консультаций, по ре­зультатам которых предвиделось заключение со­глашения о коалиции депутатских фракций в Вер­ховной Раде (далее - коалиционное соглашение).

Анализ положений Регламентов дает основа­ния для следующего вывода: коалиционное согла­шение должно было включать две группы поло­жений - политические, являвшиеся основанием для объединения депутатских фракций в коали­цию, и организационные, определявшие порядок решения внутренних организационных вопросов деятельности коалиции и порядок прекращения ее деятельности. В идеале именно коалиционное соглашение должно было стать основой для про­граммы деятельности правительства, сформиро­ванного коалицией.

С момента вступления в силу изменений к Кон­ституции Украины (2006 г.) депутатские фракции Верховной Рады подписали пять коалиционных соглашений, на основании которых были созданы парламентские коалиции.

Коалиция считалась сформированной после официального объявления об этом председатель­ствующим на пленарном заседании парламента на основании поданных в аппарат Верховной Рады коалиционного соглашения и списков членов де­путатских фракций, сформировавших коалицию, с личными подписями народных депутатов.

К основным правам парламентской коалиции относились следующие:

1. 
   право вносить на утверждение Верховной Рады предложения относительно кандидату­ры премьер-министра Украины и кандидатур на должности других членов правительства (кроме кандидатур министра обороны Украины и ми­нистра иностранных дел Украины, которые вно­сились президентом Украины) (ч. 8 ст. 83 Кон­ституции Украины) (с изм. от 2004 г.). Следует отметить, что внесение предложений об утвер­ждении указанных кандидатур являлось не толь­ко правом, но и своего рода обязанностью коали­ции, поскольку в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 90 Конституции Украины президент Украины имел право досрочно прекратить полномочия Верхов­ной Рады, если на протяжении 60 дней после от­ставки правительства не сформирован его персо­нальный состав;
   
2. 
   право внести предложение премьер-министру об увольнении с должности члена Кабинета министров.
   

Кроме того, коалиция как объединение, в со­став которого входит большинство депутатов пар­ламента, пользовалась правом принимать реше­ния по всем вопросам деятельности Верховной Рады, для принятия которых необходимо боль­шинство от конституционного состава парламен­та, при условии, что за принятие конкретного ре­шения будет подано такое количество голосов. Если реализовать два указанных выше права (от­носительно формирования состава правительства и увольнения его членов), большинство могло лишь сформировать коалицию, но реализовывать иные полномочия, для принятия решений по ко­торым необходимо большинство голосов, могли как коалиция, так и ситуативное большинство парламента.

Организация деятельности коалиции основы­валась на демократических принципах, ставших основой функционирования современной коа­лиции, несмотря на отсутствие на сегодняшний день законодательного регулирования ее статуса. Так, согласно Регламентам коалиция должна была принимать решения на своем общем собрании большинством голосов депутатов, которые вхо­дят в ее состав. С целью согласования позиций депутатских фракций, входящих в состав послед­ней, создавался совет коалиции. Другие вопросы организации работы коалиции определялись коа­лиционным соглашением.

Деятельность коалиции прекращалась в сле­дующих случаях:

1. 
   прекращение полномочий Верховной Рады соответствующего созыва;
   
2. 
   уменьшение количественного состава коали­ции (конституционный состав Верховной Рады - 450 народных депутатов; в состав коалиции должно было входить большинство, т.е. не менее 226 депутатов);
   
3. 
   принятие коалицией решения о прекраще­нии своей деятельности.
   

Что касается другой части парламента - парла­ментской оппозиции, то (в отличие от коалиции) ее статус не определялся Конституцией Украины (с изм. от 2004 г.), что следует расценивать как не­логичный шаг, ведущий к дисбалансу правового регулирования статуса большинства и оппозиции на уровне Конституции: говоря о порядке образо­вания коалиции и ее основных правах, Конститу­ция Украины умалчивала об оппозиции, даже не употребляя в своем содержании данного понятия, хотя в целом Конституция Украины содержала (и содержит) предпосылки, позволяющие принимать нормативные акты, направленные на регулирова­ние статуса парламентской оппозиции.

Так, ст. 1 Конституции провозглашает, что Украина является суверенным, независимым, де­мократическим, социальным, правовым государ­ством. Закрепление таких признаков украинско­го государства, как демократичность и правовой характер, создает основания для функционирова­ния и законодательного закрепления статуса пар­ламентской оппозиции. Признак демократическо­го и правового государства, которым стремится стать Украина, - построение общественной жиз­ни на принципах политического многообразия. Именно такой признак общественной жизни за­креплен в ч. 1 ст. 15 Конституции Украины.

Возможность осуществления парламентской оппозиционной деятельности обеспечивается за­креплением Конституцией Украины прав граж­дан: на свободу мысли и слова, на свободное выражение своих взглядов и убеждений (ст. 34); собирать, сберегать, использовать и распростра­нять информацию устно, письменно или иным способом - на свое усмотрение (ст. 35); на сво­боду объединения в политические партии и об­щественные организации (ст. 36); на участие в управлении государственными делами, свободно избирать и быть избранными в органы государ­ственной власти (ст. 38); собираться мирно, без оружия и проводить собрания, митинги, походы и демонстрации (ст. 39).

В случае избрания гражданина народным де­путатом Украины конституционными гарантия­ми реализации его права на осуществление пар­ламентской оппозиционной деятельности можно назвать установленные в ст. 80 Конституции поло­жения о депутатском иммунитете и индемнитете (народные депутаты Украины не несут юридиче­ской ответственности за результаты голосования в парламенте и его органах, за исключением от­ветственности за оскорбление или поклеп. На­родные депутаты Украины не могут без согла­сия Верховной Рады Украины быть привлечены к уголовной ответственности, задержаны или арестованы)³.

В определенной степени возможность осуще­ствления парламентской оппозиционной деятель­ности также закреплена в Конституции Украины в тех нормах, которые предвидят право иниции­рования рассмотрения отдельных вопросов меньшинством от конституционного состава Верхов­ной Рады Украины, и в частности содержатся в

ч. 2 ст. 83, которая определяет возможность созыва внеочередной сессии Верховной Рады, в том числе по требованию не менее 1/3 народных депутатов Украины от конституционного состава Верховной Рады;

п. 34 ч. 1 ст. 85, в соответствии с которым при­нятие решения о направлении запроса к прези­денту Украины осуществляется по требованию народного депутата Украины, группы народных депутатов Украины или комитета Верховной Рады Украины, предварительно поддержанному не менее 1/3 от конституционного состава Вер­ховной Рады⁴;

ч. 1 ст. 87, в которой указано, что рассмотрение вопроса об ответственности Кабинета минист­ров Украины может состояться по предложению не менее 1/3 народных депутатов Украины от конституционного состава Верховной Рады Украины;

ч. 4 ст. 89, согласно которой Верховная Рада для проведения расследования по вопросам, со­ставляющим общественный интерес, создает вре­менные следственные комиссии, если за это про­голосовало не менее 1/3 от ее конституционного состава.

Возможность осуществления парламентской оппозиционной деятельности ее субъектами косвенно закреплена также в абз. 2 п. 1 ст. 150 Конституции, который предусматривает право не менее 45 народных депутатов на обращение в Конституционный суд Украины; в ст. 154, которая определяет, что законопроект о внесении измене­ний в Конституцию Украины может быть подан в Верховную Раду, в том числе не менее 1/3 на­родных депутатов от конституционного состава Верховной Рады.

Таким образом, проанализировав Конститу­цию Украины на предмет закрепления в ней пра­вовых оснований деятельности парламентской оппозиции, можно констатировать, что и Консти­туция Украины (с изм. от 2004 г.), и действующий Основной Закон 1996 г. (без таковых изменений), содержат общие предпосылки для закрепления статуса парламентской оппозиции.

В настоящее время статус оппозиции в Украи­не регулируется очень декларативно и обобщен­но Законом Республики Украина "О полити­ческих партиях в Украине" от 5 апреля 2001 г. (с изм.)⁵, согласно которому политическим пар­тиям гарантируется свобода оппозиционной дея­тельности, в том числе возможность излагать пуб­лично и отстаивать свою позицию по вопросам государственной и общественной жизни; прини­мать участие в обсуждении и обнародовать, а так­же обосновывать критическую оценку действий и решений органов власти, используя для этого государственные и негосударственные средства массовой информации в порядке, установленном Законом; вносить в органы государственной вла­сти Украины и в органы местного самоуправления предложения, обязательные для рассмотрения со­ответствующими органами в установленном по­рядке.

Таким образом, уже само формулирование дан­ной нормы (через употребление словосочетания "в том числе") дает основания для вывода о том, что регулирование свободы оппозиционной дея­тельности политических партий в данном Законе имеет общий характер, очевидно, в расчете на то, что подробнее этот вопрос должен быть урегули­рован в ином нормативно-правовом акте.

В соответствии с Регламентом Верховной Рады от 10 февраля 2010 г. (последняя ред. Регламента до возвращения к Конституции 1996 г.) субъек­тами оппозиционной деятельности в Верховной Раде могла быть депутатская фракция (их объеди­нение). Депутатская фракция, не являющаяся уча­стником коалиции, могла принять решение об оп­позиционности к политическому курсу коалиции и/или сформированного ею Кабинета министров Украины. Уведомление об оппозиционности де­путатской фракции должно было оглашаться на пленарном заседании Верховной Рады главой или уполномоченным представителем соответствую­щей фракции.

Права парламентской оппозиции, которые за­креплялись парламентскими Регламентами, мож­но поделить на две группы:

1. 
   специальные права, присущие только данно­му субъекту;
   
2. 
   права парламентской оппозиции как депу­татской фракции (данная группа прав присуща также и фракциям, которые входят в состав коа­лиции).
   

Правовое регулирование первой группы прав парламентской оппозиции на данный момент не предвидится действующим законодательством. Ранее же к ним относились:

1. 
   право требовать созыва внеочередной сес­сии Верховной Рады и проведения дополнитель­ного пленарного заседания Верховной Рады, если такие требования поддержаны не менее 1/3 де­путатов от конституционного состава Верховной Рады;
   
2. 
   право на внеочередное без голосования включение вопросов в повестку дня сессии Вер­ховной Рады, а также на включение проектов законов, иных актов Верховной Рады без голо­сования в недельную повестку дня пленарных заседаний парламента. В частности, в дни про­ведения пленарных заседаний (каждую неделю в среду) отводилось время для рассмотрения во­просов, подготовленных и предложенных парла­ментской оппозицией;
   
3. 
   право на выступление представителя пар­ламентской оппозиции в течение 5 мин. при рас­смотрении Верховной Радой вопросов, опреде­ленных Регламентом (например, о программе деятельности правительства, о состоянии испол­нения государственного бюджета, об ответствен­ности правительства и др.);
   
4. 
   право на представительство при распределе­нии руководящих должностей в Верховной Раде и ее органах. Так, парламентской оппозиции предо­ставлялось первоочередное право выбора долж­ностей глав в комитетах, ведающих вопросами бюджета, организации и деятельности Верховной Рады и ее органов, свободы слова и информации, прав национальных меньшинств и межнациональ­ных отношений, свободы совести, социальной политики, охраны здоровья, науки и образования, судопроизводства, судоустройства, законодатель­ного обеспечения правоохранительной деятель­ности, борьбы с организованной преступностью и коррупцией, деятельности государственных мо­нополий, национальных акционерных компаний, управления государственными корпоративными правами, а также первых заместителей глав коми­тетов, должности глав в которых в соответствии с принципом пропорционального представитель­ства депутатских фракций в комитетах принадле­жат квоте коалиции.
   

Указанное право парламентской оппозиции от­носительно выбора должностей в комитетах сле­дует воспринимать позитивно, но с оговоркой:

закрепление таких прав за представителями пар­ламентской оппозиции является целесообразным лишь при условии их сотрудничества с парла­ментской коалицией на принципах высокой пра­вовой и личной культуры. Иначе это право "рис­кует" превратиться в фактор, препятствующий нормальной работе комитетов;

5) право на формирование оппозиционного ("теневого") правительства из числа народных депутатов - членов парламентской оппозиции. Следует отметить, что в настоящее время в Украи­не такое правительство сформировано и активно функционирует.

К правам оппозиционного правительства, опре­деленным Регламентом, относились:

1. 
   право на получение по своему запросу от Ка­бинета министров информации и копий принятых им актов;
   
2. 
   осуществление мониторинга деятельности правительства, иных органов исполнительной власти, их должностных лиц;
   
3. 
   контроль над разработкой и выполнением государственного бюджета Украины в пределах парламентского контроля;
   
4. 
   народные депутаты - члены оппозиционного правительства - готовили альтернативные пред­ложения относительно программы деятельности Кабинета министров Украины, его актов и могли обнародовать их в парламентских средствах мас­совой информации и на официальном веб-сайте Верховной Рады;
   
5. 
   народные депутаты - члены оппозиционно­го правительства - имели право разрабатывать законодательные предложения, которые являлись альтернативными внесенным Кабинетом минист­ров Украины;
   
6. 
   народные депутаты - члены оппозиционно­го правительства - могли разрабатывать альтер­нативные проекты общегосударственных про­грамм.
   

Информационное и техническое обеспечение деятельности оппозиционного правительства осуществлялось его секретариатом, который соз­давался по предложению парламентской оппози­ции на период деятельности соответствующего оппозиционного правительства.

При этом следует обратить внимание, с нашей точки зрения, на то, что регулирование статуса оппозиционного правительства не должно осу­ществляться Регламентом парламента, поскольку цель данного акта - регулирование порядка рабо­ты парламента, его органов и должностных лиц.

Однако оппозиционное правительство не являет­ся органом парламента (хотя в его состав соглас­но Регламентам могли входить только народные депутаты), поскольку не осуществляет функции, присущие последнему.

Кроме того, в регламентации статуса оппо­зиционного правительства сомнительно суще­ствовавшее требование вхождения в его состав только парламентариев. Такое положение не от­вечает предназначению "теневого" правитель­ства - быть сформированной и профессионально подготовленной командой, которая сможет бы­стро и эффективно сформировать официальное правительство в случае создания бывшими оп­позиционными фракциями парламентской коали­ции. Ведь далеко не все профессионалы - пред­ставители соответствующей политической силы, которые в будущем могли бы стать членами пра­вительства, являются народными депутатами. Несовершенство данной нормы проявилось на практике в 2010 г., когда, проиграв на президент­ских выборах, лидер оппозиции и бывшая премьер-министр Ю. Тимошенко не смогла возглавить сформированное ею "теневое правительство", поскольку согласно действовавшему Регламенту Верховной Рады входить в состав такого прави­тельства могли только народные депутаты Украи­ны. Однако Ю. Тимошенко на тот момент не име­ла депутатского мандата.

Кроме того, отдельно Регламенты предусмат­ривали ряд прав для фракций, не входивших в состав коалиции. Этими правами могли пользо­ваться как оппозиционные фракции, так и фрак­ции, не входившие ни в состав большинства, ни в состав оппозиции. Например, к таким правам от­носились права относительно длительности вре­мени выступлений на пленарных заседаниях Вер­ховной Рады, права относительно организации и проведения "часа вопросов к правительству".

Интересным в регулировании статуса парла­ментской оппозиции является в настоящее время наделение ее отдельными правами и во внепарла­ментской сфере отношений. Так, согласно Закону Республики Украина "О выборах народных депу­татов Украины"⁶ (в ред. от 7 июля 2005 г.; с изм. и доп.) количество кандидатур, включенных в со­став окружных избирательных комиссий на вне­очередных выборах депутатов по представлению каждой фракции, которые были созданы в теку­щем созыве Верховной Рады, определяется Цен­тральной избирательной комиссией, исходя в том числе из принципа обеспечения равного пред­ставительства коалиции депутатских фракций и оппозиции, сформированных в Верховной Раде действующего созыва, и равного количества кан­дидатур от каждой фракции отдельно в пределах представительства коалиции и оппозиции. Глава и секретарь одной окружной или участковой из­бирательной комиссии не могут быть представи­телями только коалиции или оппозиции.

Однако подчеркнем, что данные положения ка­саются лишь внеочередных парламентских выбо­ров. С нашей же точки зрения, они должны рас­пространяться и на очередные выборы народных депутатов.

Таким образом, можно констатировать, что на сегодняшний день в Украине при отсутствии не­посредственного законодательного регулирования правового статуса таких структурных элементов парламента, как парламентское большинство и парламентская оппозиция, в силу существования таких норм ранее заложены основы для форми­рования и деятельности указанных субъектов на принципах, присущих демократическим государ­ствам, и превращения их в полноправных субъ­ектов конституционного права, конституционных правоотношений и политической жизни.

Деление парламента на большинство и оппози­цию - свершившийся факт для молодой украин­ской демократии. При этом следует также отме­тить, что в связи с возвращением к Конституции 1996 г., а значит, и трансформацией формы прав­ления в Украине из парламентско-президентской в президентско-парламентскую происходит сни­жение значимости такого деления в политической жизни из-за сокращения объема полномочий пар­ламента относительно исполнительной власти и перехода их к президенту страны. Наблюдает­ся также связанное с этим изменение акцента в деятельности как большинства, так и оппозиции: если в период с 2004 по 2010 г. большинство и оп­позиция формировались по критерию отношения к политике правительства, то сегодня (особенно учитывая единую политическую принадлежность парламентского большинства и президента) в ос­нове формирования указанных субъектов лежит их отношение к политике главы государства.