Главная
страница 1
Страсбург, 20 марта 2012-03-29

Рекомендация № 659/2011



ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО

(ВЕНИЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ)

МНЕНИЕ

О ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНЕ ОТ 19 ИЮНЯ 2004г. № 54-ФЗ

"О СОБРАНИЯХ, МИТИНГАХ, ДЕМОНСТРАЦИЯХ, ШЕСТВИЯХ и ПИКЕТИРОВАНИИ"

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Принято Венецианской Комиссией

на 90-м Пленарном заседании

(Венеция, 16-17 марта 2012)

  1. Введение

  1. С просьбой об экспертной оценке российского федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании" (CDL-REF(2012)010, далее «Закон о собраниях») к Венецианской комиссии в декабре 2011 года обратился Президент по контролю Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ). Комитет по контролю ссылается на свою обеспокоенность по поводу двусмысленных положений закона, позволяющих отказывать в проведении демонстраций. Данное Мнение сфокусировано на этой проблеме.

  2. Г-н Ричард Клэйтон, г-жа Финола Фланаган и г-н Вольфганг Хоффманн-Рим были назначены докладчиками. Они отправились в Москву на 9 и 10 февраля 2012 и встретились там с представителями Министерства внутренних дел и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, с представителями гражданского общества, с Уполномоченным по правам человека, а также посетили Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Институт законодательства и сравнительного правоведения дал комментарии к рассматриваемому закону (CDL(2012)023), которые были должным образом приняты во внимание при подготовке Мнения. Рабочая группа нашла полезную информацию в Комментариях Российской Федерации к посланию Совета Европы, подготовленных Уполномоченным по правам человека по поводу обеспечения реализации права на свободу собраний в Российской Федерации.1

  3. Настоящее Мнение основывается на неофициальном переводе на английский язык Закона о собраниях РФ. Перевод может не точно отражать оригинальную версию и, следовательно, некоторые комментарии могли возникнуть из-за проблем перевода. Рассматриваемый закон является Федеральным законом, который должен дополняться законодательством соответствующих субъектов РФ. Венецианская Комиссия не исследовала такие акты субъектов Федерации. Она напоминает, что это задача федерального уровня гарантировать, что такие акты находятся в полном согласии с международными обязательствами Российской Федерации, в частности, с положениями Европейской Конвенции о защите прав человека. Кроме того, рассматриваемый Закон часто ссылается на другие юридические акты, которые не были доступны Венецианской Комиссии и поэтому не рассматривались в рамках данного Мнения. Это также относится и к санкционному режиму, введенному Уголовным кодексом, Административным Кодексом и т.д.

  4. Настоящее Мнение обсуждалось на встрече Подкомиссии по фундаментальным правам 15 марта 2012г. и впоследствии принято Комиссией на ее 90-м Пленарном Заседании, проходившем 16 и 17 марта 2012г.



  1. Руководящие принципы по свободе мирных собраний

  1. Свобода собраний является одной из основополагающих принципов демократического общества, и одним из основных условий для его развития и самореализации каждого гражданина. На государственном уровне это право закреплено в ст. 31 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования». Эти права могут быть ограничены федеральным законом только в случаях, предусмотренных в ст. 55.3 Конституции (в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства), также как и в чрезвычайных положениях, предусмотренных ст. 56 Конституции.

  2. На европейском и международном уровне свобода собраний гарантируется ст. 11 Европейской Конвенция о защите прав человека (ЕКПЧ - ECHR) и ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП - ICCPR), совместно с соответствующим прецедентным правом.

  3. Так, например, Европейский Суд по правам человека в решении по делу «Баранкевич против России»2 напоминает: «что право на мирные собрания, закрепленное в статье 11 – фундаментальное право в демократическом обществе и, также как и право на свободу мысли, совести и религии, является основой такового общества (…).Как неоднократно заявлялось в постановлениях Суда, демократия является основополагающим принципом устройства европейского общества, а Конвенция призвана развивать и поддерживать идеалы и ценности демократического общества. Демократия, подчеркнул Суд, является единственной политической моделью, предусмотренной Конвенцией и единственной моделью, совместимой с ней. Исходя из формулировки второго параграфа статьи 11 (…), единственной необходимостью, способной оправдать вмешательства в любые права, указанные в этих статьях, является обстоятельство, о котором можно утверждать, что оно возникло «из необходимости в демократическом обществе (…). Право на свободу собраний распространяется как на закрытые собрания, так и на митинги на главных улицах, также как и на демонстрации и общественные шествия; в дополнение, таким правом пользуются индивидуальные участники собраний и те, кто их организовывает (…). Государства должны воздерживаться от применения произвольных мер, которые могут повлиять на мирное проведение собраний (…)».

  4. Совет экспертов БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской Комиссии разработал ряд Руководящих принципов по свободе мирных собраний (далее «Принципы»)3, которые отражают прецедентное право ЕСПЧ, а также практику в других демократических странах, придерживающихся правовых норм. Руководящие принципы не являются обязательными, но они представляют собой полезное руководство по регулированию свободы мирных собраний в национальном законодательстве в соответствии со ст. 11 ЕКПЧ.



  1. Анализ законодательства

А. Название закона и пределы его действия.

9. Вначале Венецианская комиссия хотела бы подчеркнуть, как уже указывалось в предыдущих отчетах4, что этот закон должен гарантировать свободу собраний, а не просто регулировать проведение публичных мероприятий. Поэтому, после внесения соответствующей поправки в закон, как указано в настоящем Мнении, его название должно включать слова "свобода собраний".

В. Процедура уведомления.

10. Ст. ст. 5, 7 и 12.1 Закона о собраниях регламентируют процедуру уведомления о проведении публичного мероприятия.5 Организатор обязан подать в орган власти письменное уведомление о проведении публичного мероприятия в срок не ранее 15 дней и не позднее 10 дней до его проведения (не позднее 3 дней для пикетов). Закон не предусматривает, что исполнительные власти должны дать разрешение на такое уведомление: поэтому согласно ст. 7 необходимо подать “уведомление о намерении”, а не запрос на разрешение проведения мероприятия. В этом контексте Венецианская Комиссия напоминает, что подчинение организации публичного собрания разрешительной или уведомительной процедуре обычно не затрагивает сущности самого права на проведение собрания, если цель такой процедуры состоит в предоставлении органам власти возможности предпринять разумные и адекватные меры для обеспечения гладкого проведения любого собрания, митинга или иного публичного мероприятия, независимо от его характера.6

11. Орган исполнительной власти после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан документально подтвердить получение этого уведомления.7

12. Статья 12.1.3.(2) от органов исполнительной власти требует «довести до сведения организатора … в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия … обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона.

13.В статье 12.3 указано, что предложение должно быть «аргументированным». Закон о собраниях устанавливает некоторые основания для предложения альтернатив: угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия (статья 8.1), если в предложенном месте запрещено проведение публичного мероприятия (статья 8.2) и если установленная норма предельной заполняемости территории в предложенном месте проведения публичного мероприятия не соответствует предполагаемому количеству участников мероприятия (статья 12.1.4). Кроме того, Статья 12.1.3 предусматривает, что основанием для изменения формата могут быть “несоответствия, если таковые имеются, целей, формы и других условий проведения публичного мероприятия, содержащихся в уведомлении и положений Конституции”.

14. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ пояснил8, что «органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления могут попросить об изменении места или времени проведения мероприятия только по обоснованным причинам, таким как необходимость способствовать нормальному и гладкому функционированию ключевых элементов систем коммунального обслуживания и объектов транспортной инфраструктуры, или необходимость обеспечить общественный порядок и безопасность граждан (как участников публичного мероприятия, так и граждан, которые могут оказаться на месте проведения мероприятия во время его проведения), или любая другая такая причина».

15. Уполномоченный по правам человека указал делегации Венецианской комиссии на высокую степень неопределенности того, что можно считать мотивированной причиной.

16. В соответствии со ст.5.4.2 организатор публичного мероприятия не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия должен информировать орган исполнительной власти о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия. Согласно ст.5.5 организатор должен прийти к соглашению с властями (как уже говорилось в ст.5.3.1 и 5.4.3), если изменение не было согласовано, организатор не вправе его проводить.

17. Действительно, ст. 5.5 предусматривает, что организатор не вправе проводить мероприятие, если с органом исполнительной власти не было согласовано изменение формата мероприятия по их мотивированному предложению. Российские представители подтвердили содержание ст.5 § 5: если органы местного самоуправления предложили альтернативное место проведения публичного мероприятия, то проводить его в другом месте, предложенном в уведомлении, является незаконным. Незаконные публичные мероприятия могут быть прекращены (ст. 16.2) и на практике незамедлительно разгоняются сотрудниками полиции.

18. Конституционный суд РФ изучил ст. 5.5 Закона о собраниях9 и установил основные принципы, которые помогут сформировать объяснение. Относительно точности Закона, Суд указал, что законодательное закрепление полного списка таких причин необоснованно ограничит дискреционное право государственных органов нести конституционно-правовую ответственность.

19. С точки зрения Конституционного суда РФ термины «мотивированная причина» и согласование в ст. 5 являются однозначными, и это положение закона не предоставляет властям права запрещать проведение собраний. Суд также указал, что альтернативное время и место должны соответствовать социальным и политическим целям мероприятия.

20. Далее Суд указывал, что, если в результате согласования не было достигнуто соглашения, организаторы могли обжаловать решения и действия органов власти в суд общей юрисдикции (ст. 19 Закона о собраниях), в компетенцию которого входит рассмотрение законности принятых властями решений. Суды имели право выносить решения по делам, в которых имели место оценочные суждения, чтобы обеспечивать равенство интересов между общественностью и политическими ассоциациями. Суды должны были оценивать законность действий властей, чтобы предотвратить необоснованные ограничения права на свободу собраний, гарантированного ст. 31 Конституции РФ.

21. Венецианская Комиссия подчеркивает, что, хотя Закон о собраниях формально не предоставляет права исполнительным властям отказывать в принятии уведомления или запрещать проведение публичного мероприятия, оно предоставляет им право изменять формат, первоначально предусмотренный организатором, ссылаясь на причины, которые выходят далеко за пределы законных причин, указанных ЕКПЧ. Одна из этих причин - “необходимость поддержать нормальную и бесперебойную работу жизненно важных коммунальных предприятий и объектов транспортных инфраструктур”, что практически невозможно в случае шествий и массовых демонстрациях. Далее было признано и в прямой форме изложено в ст. 5.5 Закона о собраниях, что если организаторы не согласовали с органами местного самоуправления их мотивированного предложения изменить формат публичного мероприятия, то последнее запрещено де факто. Поэтому, с точки зрения Венецианской Комиссии, уведомление, по сути, является альтернативой запроса уже существовавшего разрешения, т.е. носит “разрешительный порядок де факто”,10 так как разрешение выдается редко.

22. В то время как термины «предложение», «предположение» и, в особенности, «соглашение» создают впечатление ненаправленных средств, и Конституционный суд ссылается на процедуру согласования интересов разных сторон, в Законе нет подробной инструкции, как этим пользоваться. В результате такого законоположения на практике согласование не достигается.11 Таким образом, если организатор не принимает предложение властей, проведение публичного мероприятия не разрешается. Организатор, таким образом, часто стоит перед выбором либо отказаться от проведения публичного мероприятия (которое будет запрещено де факто), или согласиться проводить мероприятие, которое не будет соответствовать первоначальной цели. Необходимость выбирать только между двумя этими вариантами противоречит ст. 11 ЕКПЧ. Поэтому такое регулирование уведомительной процедуры в Законе о собраниях вызвало следующие комментарии Венецианской Комиссии.

23. Изменение места проведения собрания властями означает, что мероприятие не может быть проведено в месте, выбранном организатором, где целевая аудитория сможет их видеть и слышать или в месте, которое само по себе несет специальное значение в контексте собрания. Венецианская Комиссия напоминает, что при выборе места проведения мероприятия уважение к самостоятельности организатора должно быть нормой. Конституционный суд справедливо установил, что вновь предложенные время и место должны соответствовать социальным и политическим целям мероприятия, и это требование дает некоторую гарантию, что планируемое публичное мероприятие будет лишено каких либо изменений. Но, даже предполагая, что альтернативные предложения действительно выполняют этот принцип, нужно подчеркнуть, что, в принципе, организаторам должно быть разрешено выбирать место встречи и формат проведения собрания без вмешательства со стороны властей. Венецианская Комиссия соглашается с Институтом законодательства и сравнительного правоведения, что «организаторы, реализуя свое право при определении места и времени проведения мероприятия должны в свою очередь предпринимать действия по достижению согласия на основе баланса интересов» и, действительно, Комиссия недавно указала преимущества для организатора, если он/она изъявит желание сотрудничать с властями, и таким образом сможет предотвратить “наложение дальнейших ограничений (и даже запрет на проведение собрания, если это соответствует сложившейся ситуации). Однако, это справедливо, если изменения формата вызваны убедительными доводами, приведенными в ст. 11.2 ЕСПЧ. Во всех других случаях власти должны уважать самостоятельность организаторов в выборе формата публичного собрания. В этом отношении Руководящие принципы ясно указывают: «Организатор собрания не должен быть вынужден или принужден принимать альтернативные предложения властей или совещаться с властями о ключевых аспектах (особенно о времени или месте) запланированного собрания. Иначе требования властей может подорвать саму сущность права на свободу мирного собрания».

24. Что касается фактических запретов на проведение публичных мероприятий, нужно помнить, что, "чтобы быть "необходимым в демократическом обществе" ограничение свободы должно соответствовать острой общественной потребности, быть пропорциональным (например, должна быть рациональная связь между целью государственной политики и средствами, используемыми для ее достижения и должен быть справедливый баланс между соблюдением интересов общества в целом и потребностями защиты фундаментальных прав каждого отдельного человека).12 Собрания являются таким же законным видом использования публичного пространства, как и иные другие. Ограничения собрания разрешены только в тех случаях, когда оно носит разрушительный характер, а гипотетическая возможность причинения неудобства в результате проведения собрания не оправдывает его запрет. Действительно, причинение неудобства уполномоченным организациям или общественности, включая вмешательство в движение транспорта, не должно быть достаточным основанием для запрета.

25. Венецианская Комиссия соглашается с Конституционным судом РФ в том, что Закон о собраниях должен оставить на усмотрение органам исполнительной власти некоторые вопросы. В этой связи она напоминает, что Европейский Суд по правам человека разъяснил, что «закон, позволяющий осуществлять усмотрение, должен определять пределы такого усмотрения», но признал «невозможность достижения абсолютной точности в формулировке законов».13 Усмотрение должно быть использовано «разумно, тщательно и добросовестно».14 Однако, по мнению Комиссии, Закон о собраниях предоставляет слишком широкую свободу действий и не указывает в четких терминах, что при вмешательстве органов исполнительной власти в осуществление права организаторов определять формат публичного мероприятия должны всегда соблюдаться основные принципы: “презумпция в пользу проведения собраний”, "пропорциональность" и "запрет дискриминации". В соответствии с действующим законодательством, например, исполнительные власти уполномочены изменять форму мероприятия из шествия в митинг, чтобы не возникло помех для движения транспорта, что противоречит ст.11 ЕКПЧ. Поскольку сам Закон о собраниях предоставляет слишком широкую свободу действий органам исполнительной власти и не устанавливает существенных принципов, в пределах которых должно осуществляться усмотрение, есть высокий риск, что судебный пересмотр может не привести к изменению решений, даже если они были основаны на фактах, которые не подлежат оправданию согласно ст. 11.2 ЕКПЧ.

26. Венецианская Комиссия приветствует, что у организаторов есть возможность обжаловать в суд решение органов местного самоуправления (ст. 19 Закона о собраниях). Венецианская Комиссия напоминает, что одним из основных принципов демократического общества является принцип верховенства права, на который прямо ссылается Преамбула Конвенции.15 Принцип господства права подразумевает inter alia, что вмешательство органов исполнительной власти в права отдельных лиц должно находиться под эффективным контролем, который обычно должен обеспечиваться судебной системой в качестве последней инстанции; судебный контроль предоставляет наилучшие гарантии независимости, беспристрастности и надлежащей процедуры.16 Конституционный суд Российской Федерации разъяснил, что суды должны рассматривать законность решений, принятых органами исполнительной власти.

27. Кроме того, Венецианская Комиссия подчеркивает, что крайне важно, чтобы суд мог не только рассмотреть решение государственных органов, но и сделать это до проведения собрания, или, чтобы была доступна система зашиты через судебные запреты.

28. Венецианская Комиссия обнаружила информацию об апелляционном процессе в отчете, представленном российскими властями Комитету Министров Совета Европы по делу Алексеева.17 Согласно этому объяснению, жалобы против решений органов местного самоуправления рассматриваются в течение десяти дней (общий срок составляет два месяца). В течение еще десяти дней судебное решение может быть обжаловано в кассационный суд, если же жалобы против нарушения правовых норм не поступило, то апелляционное решение становится окончательным и может быть приведено к немедленному исполнению.

29. Венецианская Комиссия считает маловероятным, что апелляционная процедура будет закончена перед датой проведения общественного мероприятия, указанной в уведомлении, и, замечает, что не предусмотрено никаких судебных запретов, которые позволяли бы организатору провести публичного мероприятия, против которого направлена жалоба.

30. В заключение, что касается процедуры подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, изложенной в Законе о собраниях, Венецианская Комиссия cчитает, что эта процедура, по сути, является просьбой о разрешении. Кроме того, Закон о собраниях предоставляет слишком широкую свободу действий органам исполнительной власти для ограничения свободы собраний, например, давая им право изменить формат общественного мероприятия по причинам (в частности, необходимость сохранить нормальное и равномерное движение транспорта и людей), которые не обоснованы статьей 11 ЕКПЧ. В законе нет четких предписаний тому, что осуществлять усмотрение необходимо с должным уважением к основным принципам: «презумпция в пользу проведения собраний», «пропорциональность» и «запрет дискриминации». Судебный надзор может оказаться неэффективным, потому что суды не уполномочены полностью изменять решения, которые приняты по усмотрению органов исполнительной власти, и они не могут завершить пересмотр решения до предложенной даты проведения публичного мероприятия, чтобы сохранить изначально определенные сроки. Как следствие, по мнению о Венецианской Комиссии, Закон о собраниях не достаточно защищает от рисков чрезмерного использования дискреционных полномочий или даже от произвола и злоупотребления. Риски чрезмерного использования дискреционных полномочий для воспрепятствования проведению собрания могут возникать постоянно, и поэтому любой закон о собраниях должен стремиться максимально их уменьшить.

31. Закон о собраниях должен обеспечить самомтоятеьность собрания, способствуя сотрудничеству с властями только на добровольной основе. Если соглашение не может быть достигнуто, то запрет возможен только в случае, если он обоснован и не является результатом отказа от сотрудничества, то есть не достижения соглашения. Органы исполнительной власти могут предложить организатору изменить место и время только в соответствии со ст. 12.2 Закона о собраниях, но их решение должно обязательно быть мотивировано причинами конкретных и прямых угроз для общественной безопасности (включая безопасность граждан, как участников публичного мероприятия, так и прохожих) и государственной безопасности. Другие причины должны быть исключены.

С. Всеохватывающая норма (Общие нормы)

32. Закон о собраниях содержит несколько так называемых общих запретов,18 то есть абсолютных запретов, в которых не допускаются исключения. Общие нормы часто будут несоответствующими, потому что исключительные случаи, требующие особого рассмотрения, могут оказаться не рассмотренными. Как заявил Европейский Суд по правам человека19 «скорые меры превентивного характера по подавлению свободы собраний и выражения мнения в случаях, не касающихся подстрекательства к совершению насилия или отказа от демократических принципов — какими бы шокирующими или неприемлемыми определенные взгляды или используемые слова ни казались властям и какими бы незаконными могли быть требования — оказывают плохую услугу демократии и часто ставят ее под угрозу».

33. Ст. 5.5 Закона о собраниях говорит, что организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление о проведении публичного мероприятия не было подано в срок. Эта норма непропорциональна: как общая норма она не позволяет принимать во внимание особые обстоятельства при рассмотрении дела.

34. Список мест, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, приведен в ст.ст. 8.2 и 8.3 Закона о собраниях. Институт законодательства и сравнительного правоведения заявил, что у указанных зданий есть стратегическое назначение, и они исключены из списка возможных мест проведения мероприятия, чтобы обеспечить безопасность участников публичного мероприятия так же как и других граждан (ст. 8.2.1), чтобы защитить особый конституционный статус Президента, чтобы избежать давления на судебные разбирательства и из соображений безопасности (ст. 8.2.3). Венецианская Комиссия соглашается с Институтом, что воспрепятствование проведению публичного мероприятия в местах, указанных в ст. 8.2 может оказаться необходимым и законным. Однако такое решение должно приниматься по каждому конкретному случаю отдельно и в соответствии с критериями, которые указывались Европейским Судом по правам человека (особенно, когда это необходимо в демократическом обществе). Не все собрания (например, в зависимости от размера) могут представлять опасность для зданий, занимаемых судами, памятников истории и культуры. Термин “территории, непосредственно прилегающие” (ст. 8.2.3) чрезмерно широк и требует более узкой интерпретации.20 Вместо того чтобы перечислять места, в которых проведение публичных мероприятий всегда запрещено или проведение в которых зависит от мероприятий, назначенных Президентом РФ (см. ст. 8.4 Закона о собраниях), общие критерии в Законе о собраниях должны установить, при каких обстоятельствах и до какой степени проведение собрания может представлять опасность для перечисленных зданий или для осуществляемой ими деятельности. Тогда такие критерии можно было бы использовать во время организации собрания. Эти критерии должны быть сформулированы в самом Законе о собраниях, чтобы предоставить соответствующие руководящие принципы для выполняемых декретов. Те же самые предложения должны быть сделаны относительно ст. 8.2.3.1 Закона о собраниях (относительно положений о порядке проведения публичного мероприятия на объектах транспортной инфраструктуры).

35. Ст. 9 запрещает проведение публичного мероприятия ранее 7 часов и позднее 23 часов. Это является ограничением в реализации права на свободу определения времени проведения собрания. Согласно Институту законодательства и сравнительного правоведения, это общее ограничение преследует цели защиты общественного порядка и спокойствия граждан. Венецианская Комиссия подчеркивает, однако, что проведение определенного собрания после 23:00 или собрания, которое длится дольше одного дня, может быть оправдано его целью или предметом. Органам исполнительной власти следует принимать решения в каждом конкретном случае с должным уважением к принципу пропорциональности.

D. Стихийные собрания, неотложные собрания, одновременные собрания и контрдемонстрации.

36. Абсолютное выражение ст. 7.1 относительно периода подачи уведомления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия означает, что проведение мероприятия при подаче уведомления в более короткие сроки является невозможным. По мнению Института законодательства и сравнительного права, эти сроки необходимы для эффективного соблюдения конституционного права граждан на мирные собрания, они пропорциональны и служат процессуальной гарантией как для организаторов, так и для властей. Установление таких сроков позволяет государственным органам и органам местного самоуправления гарантировать безопасность участников, предотвратить нарушения общественного порядка, способствовать проведению публичного мероприятия.

37. В общем, Венецианская Комиссия соглашается, что положение о сроках подачи уведомления о проведении публичного мероприятиях может быть полезным, поскольку это позволяет властям принять разумные и соответствующие меры для спокойного его осуществления. Она напоминает, однако, что могут быть случаи, когда публичное мероприятие является срочной или спонтанной реакцией на непредвиденное событие. В таких случаях может оказаться невозможным соблюсти сроки подачи уведомления. Спонтанные и срочные собрания защищены ст.11 ЕКПЧ: действительно, ЕСПЧ постановил, что «решение прекратить возникшее мирное собрание исключительно из-за отсутствия необходимого предварительного уведомления, без каких-либо противоправных действий со стороны участников, является непропорциональным ограничением свободы мирных собраний». 21 Собрание, эффективность которого будет снижена по причине его организации в рамках установленного срока подачи уведомления, особенно если оно являются немедленной реакцией на фактическое событие, также требуют защиты. ЕКПЧ требует, чтобы власти обеспечили проведение таких спонтанных собраний, включая контрдемонстрации, даже если уведомление в соответствии с требованиями не было подано.

38. Что касается одновременных демонстраций, Комиссия делает выводы, основываясь на заявлении Института законодательства и сравнительного правоведения, что одновременные демонстрации и контрдемонстрации, представляют угрозу для безопасности и порядка. Как таковые, одновременные демонстрации не допускаются, так как компетентные исполнительные власти изменяют формат мероприятия, если на это место и время ранее было зарегистрировано другое мероприятие. Региональное и местное законодательство в некоторых субъектах РФ дает право принимать такие решения.

39. В этом отношении Комиссия подчеркивает, что, если было подано уведомление о проведении более одного собрания в одном месте и в одно время, необходимо способствовать их проведению насколько это возможно. Запрет на проведение более одного собрания в одно и то же время, согласно общей норме, является непропорциональным. В том случае, если управлять обоими мероприятиями и при этом обеспечить соответствующую охрану и порядок становится невозможным, допускается ограничить или даже переместить одно из них. Политика, в основе которой лежит "деление и распределение", когда на одно и то же место претендует несколько организаторов, не допустима. Аналогичные рассуждения применимы и к контрдемонстрациям.

40. Делегация Комиссии была оповещена, что регулярно причиной предложения изменить формат публичного мероприятия являлась заблаговременная организация других мероприятий, особенно культурно-массовых, которые должны будут проводиться в том же месте и в тот же день, что заявлены в уведомлении о проведении публичного собрания. Так как для таких других мероприятий не установлены ограничения по срокам подачи уведомления, организатор собрания вынужден согласиться с властями (ст. 7 Закона о собраниях). Если собрание не может быть проведено только по причине того, что на этом же месте и в это же время планируется провести мероприятие другого формата, на который не накладываются ограничения по срокам, как в случае с публичным собранием, то здесь наблюдается нарушение права на свободу собраний. Общественные места должны быть доступны всем и другие мероприятия, такие как культурные события, не должны пользоваться приоритетом. Конституционная гарантия проведения культурно-массовых или подобных мероприятий не превосходит конституционную гарантию свободы собраний.



Обязательства организатора.

41. Ст. 5.4 Закона о собраниях налагает на организатора ряд обязательств. В то время как большинство из них можно считать обоснованными, учитывая, что организатор берет на себя основную часть ответственности, другие слишком обременительны и должны быть смягчены. Это касается ст.ст.5.4.4-5.4.7-5.4.8 Закона о собраниях, которые требуют, чтобы организатор поддерживал общественный порядок по определенным аспектам. Принимая во внимание, что организатор действительно несет ответственность за предотвращение беспорядка, он или она не могут взять на себя осуществление охраны государственного правопорядка и их нельзя в этом обязать. Более того право гражданина на мирное собрание отражает обязанность государства способствовать проведению и защите мирных собраний. Это позволяет сделать вывод, что общая ответственность за обеспечение общественного порядка должна лечь на правоохранительные органы, а не на организатора. Обязательства организатора, принимая во внимание его ограниченные полномочия, должны быть уменьшены до осуществления надлежащей заботливости, тем более, что обязанности властей обеспечивать общественную безопасность, медицинская помощь и т.д. уже изложены в ст. 18.3 Закона о собраниях.

42. Термин «обеспечение общественного порядка» в ст. 7.3.6 в соответствии с вышесказанным следует также пересмотреть. Последнее особенно относится к ст.5.4.6 Закона о собраниях, которая требует, чтобы организатор «приостанавливал публичное мероприятие или прекращал его в случае совершения его участниками противоправных действий», что является основанием для завершения мероприятия согласно ст. 16 Закона о собраниях. Это свидетельствует об отсутствии пропорциональности, так как, с одной стороны, незаконные действия не полностью отражены, тем самым нарушением закона считается даже административное правонарушение, с другой стороны, недостойное поведение даже одного участника, независимо от того как проходит собрание в целом, обязательно приводит к приостановке или завершению всего собрания. В свете принципа пропорциональности российскому законодателю следует улучшить формулировки, которые будут учитывать большое количество гибких решений, приспособленных к неизбежным нарушениям.

Е. Приостановление или прекращение публичных мероприятий

43. Публичное мероприятие может быть приостановлено (и впоследствии прекращено) в случае “нарушения требований закона и правопорядка” участниками (ст. 15). Оно также может быть прекращено в случае «умышленного нарушения» организатором публичного мероприятия требований, касающихся порядка проведения публичного мероприятия (ст. 16.2).

43. Эти положения кажутся слишком жесткими. Не все нарушения закона должны приводить к приостановлению и прекращению публичного мероприятия. Эти меры должны быть мерами последней инстанции. Причины приостановления и прекращения должны быть сведены к угрозе общественной безопасности или угрозе для жизни и здоровья граждан (см. ст. 16.1 Закона о собраниях).

F. Правовые последствия отказа выполнить требования Закона о собраниях

45. В Законе о собраниях есть несколько ссылок на юридические последствия отказа выполнить требования самого Закона. Ст. 12.2 Закона о собраниях упоминает о письменном мотивированном предупреждении, которое может быть направлено исполнительными властями организатору, о том, что он может быть привлечен к ответственности в установленном порядке.

46. Российские власти пояснили22, что «Федеральным законом регламентировано три группы обстоятельств, игнорирование которых организатором публичного мероприятия влечет признание его действий противоречащими закону и, соответственно, привлечение к административной ответственности: он не вправе проводить массовое мероприятие, если уведомление не было подано в установленный законом срок; если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не были согласованы предложенные ими изменения места и/или времени проведения публичного мероприятия; либо при неисполнении письменного мотивированного предупреждения, вынесенного должностными лицами указанных органов на основании ст. 12.2 Федерального закона, об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Федерального закона. В последнем случае, если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предполагать, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции Российской Федерации и/или нарушают запреты, предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке. Содержание иных данных определяется должностными лицами уполномоченных органов в каждом случае по оценочному критерию с учетом конкретных обстоятельств: к ним могут относиться сообщения физических и юридических лиц, данные средств массовой информации, оперативная информация, свидетельствующие о возможности совершения преступлений и административных правонарушений организаторами и участниками массового мероприятия в ходе его подготовки и проведения, однако при наличии подобной информации орган исполнительной власти или орган местного самоуправления не вправе запрещать проведение массового мероприятия. При этом буквальное толкование нормы и практика правоприменения свидетельствуют, что содержание «иных данных» определяется должностными лицами уполномоченных органов в каждом случае по оценочному критерию, с учетом конкретных обстоятельств. К ним могут относиться сообщения физических и юридических лиц, данные средств массовой информации, оперативная информация, свидетельствующие о возможности совершения преступлений и административных правонарушений организаторами и участниками массового мероприятия в ходе его подготовки и проведения».

47. У Венецианской Комиссии не было доступа к решениям суда или другим источникам, которые позволили бы дать оценку практике принимаемых мер в ответ на отказы выполнить требования Закона о собраниях, описанных российскими властями, и сравнить это описание с критикой, представленной НКО. Венецианская Комиссия ограничивает свой комментарий тем, что выражает свою обеспокоенность по поводу санкций, налагаемых на организатора при незначительных нарушениях во время соблюдения сроков для подачи уведомления, или при «приглашении властей для обсуждения» их просьбы об изменении места, и/или времени проведения публичного мероприятия или при выполнении альтернативного предложения властей. Эти санкции, вероятно, будут непропорциональными и иметь необоснованное отрицательное влияние на организаторов публичных мероприятий.



IV. Заключение

48. Венецианская Комиссия напоминает, что право на мирные собрания, закрепленное в ст. 11 Европейской конвенции по правам человека, является фундаментальным правом и одним из основ демократического общества. В ее представлении эффективная гарантия права на свободу собраний зависит от качества осуществления правового регулирования, а также в значительной степени и от способа его интерпретации и осуществления. Презумпция в пользу собраний является необходимой. Она должна повлиять на использование органами исполнительной власти и органами правопорядка дискреционных полномочий, предоставленных им правовыми нормами.

49. Основные результаты анализа Закона о собраниях Венецианской Комиссией в отношении ст. 11 ЕКПЧ можно представить следующим образом:

- Рекомендуется прямо предусмотреть в законе презумпцию в пользу проведения собраний и принципы соразмерности и недискриминации;

- следует пересмотреть порядок подачи предварительного уведомления в соответствии со ст.ст. 5.5, 7 и 12; сотрудничество между организаторами и властями в соответствии со ст. 12 Закона о собраниях должно строиться на добровольной основе с уважением независимости собраний и без лишения организаторов права проводить собрание на основании их несогласия с любыми изменениями формата собрания или несоблюдения сроков уведомления о публичном мероприятии; полномочия исполнительных властей изменять формат публичного мероприятия должны быть явно ограничены и применяться лишь в тех случаях, где есть неопровержимые доводы так поступить (ст. 11.2 ЕКПЧ), с должным уважением к принципам пропорциональности и недискриминации и презумпции в пользу собраний.

- приветствуется право обжаловать решения в суд (ст. 19 Закона о собраниях); следует обеспечить условие, что решение суда будет вынесено перед запланированной датой собрания, например, через доступность судебных запретов;

- следует разрешить проведение "стихийных и неотложных собраний", а также "одновременных демонстраций и контрдемонстраций", если они носят мирный характер и не представляют непосредственной угрозы насилия или серьезного риска для общественной безопасности;

- основания для ограничения собраний должны быть сужены, чтобы допустить применение принципа пропорциональности для соотнесения со ст. 11.2 ЕКПЧ, а причины приостановления и прекращения собраний должны быть сведены к угрозе общественной безопасности или угрозы для жизни и здоровья граждан;

- обязательства организаторов, указанные в ст. 5.4 Закона о собраниях, следует сократить; их ответственность за поддержание общественного порядка должна быть ограничена осуществлением надлежащей заботливости;

- следует сузить ограничения на время и место проведения публичных мероприятий.

50. Венецианская Комиссия надеется, что российские власти примут участие в конструктивном диалоге в целях улучшения Закона о собраниях и обеспечения беспрепятственного осуществления права на свободу мирных собраний в Российской Федерации. Венецианская Комиссия готова помогать.


1 CommDH(2011)32, 30 сентября 2011,

https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?Index=no&command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage



=1967194&SecMode=1&DocId=1794540&Usage=2.


2 Решение ЕСПЧ, Баранкевич против России, от 26 июля 2007, п. 24 и 25

3 ОБСЕ/БДИПЧ - Руководящие принципы по свободе мирных собраний, Венецианская Комиссия, в ред. 2010г., http://venice.coe.int/docs/2010/CDL-AD(2010)020-e.asp?PrintVersion=True.

4 См. также, CDL-AD(2010)031; CDL-AD(2010)050; CDL-AD(2010)049.

5 Одиночные собрания и пикеты не требуют подачи уведомления. В этом отношении следует отметить, что согласно с ЕКПЧ собрание требует нескольких участников, в то время как пикетирование только одного человека, свобода выражения которого защищена ст. 10 ЕКПЧ.

6 ЕСПЧ, «Сергей Кузнецов против России», от 23 октября 2008 г., § 43; «Букта и другие против Венгрии», § 35; «Ойя Атаман против Турции», от 5 декабря 2006 г., § 39; «Рассамблеман Жюрассиан и Юните Жюрассиенн против Швейцарии»,№ 8191/78, Решение комиссии от 10 октября 1979 г., DR 17, с. 119; а также «Платформа «Врачи за жизнь» против Австрии», решение от 21 июня 1988 г., Серия A № 139, с. 12, §§ 32 и 34.

7 См. Руководящие принципы, Пояснительные записки, п. 117.



8 Комментарии Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, CDL(2012)023); CommDH(2011)32, 30 сентября 2011 г.. Эти комментарии не содержат ссылки на решения суда по Закону о собраниях или эмпирические / статистические данные по практике проведения собраний в России или данные об ограничениях, введенных государственными органами.

9 Решение № 484-O-P от 2 апреля 2009 г. Венецианская Комиссия не имела возможности прочитать полный текст этого решения У нее был доступ к резюме на английском языке, изданном Оксфордскими Отчетами по Международному праву, ILDC 1480 (RU 2009 г.), и также к резюме основных результатов решения, в CommDH(2011)32.

10 Это последнее выражение используется конституционным судьей Кононовым относительно Решения N 484-O-P от 2 апреля 2009. То же самое мнение было выражено Специальным Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации: «уведомительная процедура проведения всех видов публичных собраний, установленная Федеральным законом о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетах имеет тенденцию становится разрешительной процедурой, которая не предусмотрена в законе» : Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О конституционном праве на мирные собрания в Российской Федерации», 2007г.

11 Реализация этого риска может быть основанием информации, полученной Венецианской Комиссиией, от представителей НКО, что практически соглашение редко достигается на требуемых условиях,


12 ЕСПЧ «Христианско-демократическая народная партия против Молдовы», №. 28793/02, § 70; «Баранкевич против России» от 26 июля 2007г., п. 26. ; «Сергей Кузнецов против России» от 23 октября 2008 г., § 40.


13 ЕСПЧ, ««Санди Таймс» против Соединенного Королевства» от 26 апреля 1979 г., п. 49.

14 См. mutatis mutandis ЕСПЧ, «Баранкевич против России», § 26

15 ЕСПЧ, Решение «Голдер» от 21 февраля 1975 г., Серия A № 18, сс. 16-17, п. 34

16 ЕСЧП, Решение «Класс и другие против Германии» от 06.09.1978, § 55.

17 Сообщение Российской Федерации относительно дела Алексеева против Российской Федерации: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1849691&Site=CM&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB02

1&BackColorLogged=F5D383




18В соответствии со ст. 5 Закона о собраниях, лица, не являющиеся гражданами, не достигшие возраста 18 лет (для демонстраций, шествий и пикетирований) и не достигшие 16 лет (для митингов и собраний), лица, признанные судом недееспособными не могут быть организаторами публичного мероприятия. Это - общий запрет, который является чрезмерным: см. CDL-AD(2010)033, § 28 ; CDL-AD(2009)052, § 29.

19 ЕСПЧ, Решение «Станков и Объединенная организация Македонии «Илинден» против Болгарии» (2001), п. 97.

20См. также Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О конституционном праве на мирные собрания в Российской Федерации», 2007г.



21 См. Решение «Букта против Венгрии» (2007), п.36.


22 CommDH(2011)32.



Смотрите также:
Европейская комиссия за демократию через право
279.22kb.
1 стр.
Европейская экономическая комиссия комитет по развитию торговли, промышленности и предпринимательства
169.27kb.
1 стр.
Европейская экономическая комиссия
137.93kb.
1 стр.
Европейская экономическая комиссия комитет по внутреннему транспорту
21.15kb.
1 стр.
Европейская экономическая комиссия ООН
2647.83kb.
28 стр.
Комиссия агенствам – 10% Катманду-Читван-Покхра-Катманду Фиксированные даты заезда
89.66kb.
1 стр.
Европейская экономическая комиссия комитет по внутреннему транспорту
53.96kb.
1 стр.
Европейская экономическая комиссия
150.9kb.
1 стр.
Европейская экономическая комиссия
193.61kb.
1 стр.
Европейская экономическая комиссия
183.46kb.
1 стр.
Европейская экономическая комиссия комитет по внутреннему транспорту
194.67kb.
1 стр.
Европейская экономическая комиссия комитет по внутреннему транспорту
389.78kb.
1 стр.