Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ

"О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"

Принят Государственной Думой 11 ноября 1994 года

Настоящий Федеральный закон определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее - население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (далее - территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации).

Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее - организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия.

1. Комментируемая статья содержит трактовку основных понятий, используемых в данном Законе. Первоначально статья содержала определение только четырех основных терминов. Однако Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. N 206-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" данная статья была дополнена также термином "Специализированные технические средства оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей". Необходимо отметить, что понятия, раскрытые в данной статье, используются еще в целом ряде нормативных актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, где они подлежат толкованию именно в соответствии со ст. 1 комментируемого Закона.

Часть первая комментируемой статьи дает трактовку ключевому понятию "чрезвычайная ситуация".

В соответствии с данной нормой под чрезвычайной ситуацией (ЧС) следует понимать обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Из данного определения можно выделить квалифицирующие признаки чрезвычайной ситуации, а именно:

- причину - опасное природное явление, катастрофа, стихийные или иные бедствия;

- последствия - наличие человеческих жертв, причинение ущерба здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери.

При этом комментируемый Закон и в целом законодательство Российской Федерации не содержит четких определений понятий "катастрофа", "стихийное бедствие", "авария". Раскрыть данные понятия можно, обратившись к специальным нормативным правовым актам и государственным стандартам Российской Федерации.

"Авария" - термин, наиболее широко раскрывающий понятие "чрезвычайная ситуация". Данный термин имеет целый ряд подвидов. Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" радиационной аварией является потеря управления источником ионизирующего излучения, вызванная неисправностью оборудования, неправильными действиями работников (персонала), стихийными бедствиями или иными причинами, которые могли привести либо привели к облучению людей выше установленных норм или к радиоактивному загрязнению окружающей среды.

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" под аварией понимается разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, а также неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ.

Если обратиться к Правилам пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1999 г. N 167, то в соответствии с ними авария представляет собой повреждение либо выход из строя систем коммунального водоснабжения, канализации или отдельных сооружений, оборудования, устройств, повлекшие прекращение либо существенное снижение объемов водопотребления и водоотведения, качества питьевой воды или причинение ущерба окружающей среде, имуществу юридических либо физических лиц и здоровью населения.

ГОСТ Р 22.0.05-94 "Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Техногенные чрезвычайные ситуации. Термины и определения" дает следующее определение: "Авария - опасное техногенное происшествие, создающее на объекте, определенной территории или акватории угрозу жизни и здоровью людей и приводящее к разрушению зданий, сооружений, оборудования и транспортных средств, нарушению производственного или транспортного процесса, а также к нанесению ущерба окружающей природной среде".

Определения понятий "стихийное бедствие" и "катастрофа" приведены в ГОСТ Р 22.0.03-95 "Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Природные чрезвычайные ситуации. Термины и определения":

- стихийное бедствие - разрушительное природное и (или) природно-антропогенное явление или процесс значительного масштаба, в результате которого может возникнуть либо возникла угроза жизни и здоровью людей, произойти разрушение или уничтожение материальных ценностей и компонентов окружающей природной среды, т.е. катастрофические природные явления и процессы (землетрясения, извержения вулканов, наводнения, засухи, ураганы, цунами, сели и пр.), которые могут вызывать человеческие жертвы, нанести существенный материальный ущерб юридическим и физическим лицам, а также окружающей природной среде;

- природно-техногенная катастрофа - это разрушительный процесс, развивающийся в результате нарушения нормального взаимодействия технологических объектов с компонентами окружающей природной среды, приводящий к гибели людей, разрушению и повреждению объектов экономики и компонентов окружающей природной среды.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что ситуация будет являться чрезвычайной, если в результате указанных выше событий (аварии, стихийного бедствия, катастрофы) наступили или могут наступить следующие последствия: человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, нарушение условий жизнедеятельности людей и значительные материальные потери.

Чрезвычайные ситуации подлежат классификации в зависимости:

- от количества людей, пострадавших в этих ситуациях;

- размера материального ущерба;

- границы зоны распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций;

- и т.д.

Постановление Правительства РФ от 21 мая 2007 г. N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" закрепляет следующие категории чрезвычайных ситуаций:

- чрезвычайную ситуацию локального характера, в результате которой территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнедеятельности людей, не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью, составляет не более 10 человек либо размер ущерба окружающей природной среде и материальных потерь составляет не более 100 тыс. рублей;

- чрезвычайную ситуацию муниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей, а также данная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера;

- чрезвычайную ситуацию межмуниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей;

- чрезвычайную ситуацию регионального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;

- чрезвычайную ситуацию межрегионального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более субъектов Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;

- чрезвычайную ситуацию федерального характера, в результате которой количество пострадавших составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн. рублей.

По причине возникновения чрезвычайные ситуации могут быть разделены на природные и антропогенные.

По скорости распространения чрезвычайные ситуации можно разделить на внезапные, стремительные, умеренные и плавные. Внезапные чрезвычайнее ситуации происходят практически одномоментно (например, взрывы). Стремительные чрезвычайные ситуации характеризуются высокой скоростью распространения - пожары, ураганы и т.д. Умеренные ситуации по скорости распространения уступают вышеназванным, но могут охватывать более крупные территории. К таким ситуациям можно отнести, например, наводнения. Плавные чрезвычайные ситуации могут длиться месяцы и даже годы (например, эпидемии, засухи и т.д.).

При этом наиболее подробная и качественная классификация чрезвычайных ситуаций содержится в Классификаторе природных и техногенных чрезвычайных ситуаций по месту возникновения и характеру воздействия источника ЧС (Таблица 1 к Рекомендациям по составлению донесений о чрезвычайных ситуациях с негативными экологическими последствиями (утв. Приказом Госкомэкологии РФ от 1 марта 2000 г. N 120)). Классификатор подразделяет все чрезвычайные ситуации на природные и техногенные.

Природная чрезвычайная ситуация - обстановка на определенной территории или акватории, сложившаяся в результате возникновения источника природной чрезвычайной ситуации, который может повлечь или повлек за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей и (или) окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

В рамках природных чрезвычайных ситуаций выделяются:

- опасные геологические явления и процессы (события геологического происхождения или результаты деятельности геологических процессов, возникающих в земной коре под действием различных факторов или их сочетаний, оказывающих или могущих оказать поражающее воздействие на людей, сельскохозяйственных животных и растения, объекты экономики и окружающую природную среду);

- опасные гидрологические явления - события гидрологического происхождения или результаты гидрологических процессов, возникающих под действием различных природных или гидродинамических факторов или их сочетаний, оказывающих поражающее воздействие на людей, сельскохозяйственных животных и растения, объекты экономики и окружающую природную среду;

- опасные метеорологические явления и процессы (природные процессы и явления, возникающие в атмосфере под действием различных природных факторов или их сочетаний, оказывающие или могущие оказать поражающее воздействие на людей, сельскохозяйственных животных и растения, объекты экономики и окружающую природную среду) и природные пожары (неконтролируемые процессы горения, стихийно распространяющиеся в природной среде, вызванные естественными причинами или действиями человека).

К опасным геологическим явлениям и процессам относятся следующие:

- Землетрясение - подземные толчки и колебания земной поверхности, возникающие в результате внезапных смещений и разрывов в земной коре или верхней части мантии Земли и передающиеся на большие расстояния в виде упругих колебаний;

- Вулканическое извержение - период активной деятельности вулкана, когда он выбрасывает на земную поверхность раскаленные или горячие твердые, жидкие и газообразные вулканические продукты и изливает лаву;

- Обвал - отрыв и падение больших масс горных пород на крутых и обрывистых склонах гор, речных долин и морских побережий, происходящие главным образом за счет ослабления связности горных пород под влиянием процессов выветривания, деятельности поверхностных и подземных вод;

- Оползень - смещение масс горных пород по склону под воздействием собственного веса и дополнительной нагрузки вследствие подмыва склона, переувлажнения, сейсмических толчков и иных процессов.

В рамках гидрологических явлений и процессов Классификатор называет следующие:

- Наводнение - затопление территории водой, являющееся стихийным бедствием (может происходить при подъеме уровня воды во время паводка или половодья, при заторе, зажоре, вследствие нагона в устье реки, а также при прорыве гидротехнических сооружений);

- Сель - стремительный поток большой разрушительной силы, состоящий из смеси воды и рыхлообломочных пород, внезапно возникающий в бассейнах небольших горных рек в результате интенсивных дождей или бурного таяния снега, а также прорыва завалов и морен;

- Лавина - быстрое, внезапно возникающее движение снега и (или) льда вниз по крутым склонам гор, представляющее угрозу жизни и здоровью людей, наносящее ущерб объектам экономики и окружающей природной среде.

В Классификаторе представлены следующие опасные метеорологические явления и процессы:

- Сильный ветер - движение воздуха относительно земной поверхности со скоростью, измеренной на высоте 2 м от поверхности земли, свыше 14, но не более 32 м/с;

- Ураган - ветер разрушительной силы и значительной продолжительности, скорость которого, измеренная на высоте 2 м от поверхности земли, превышает 32 м/с;

- Смерч - сильный маломасштабный атмосферный вихрь диаметром до 1000 м, в котором воздух вращается со скоростью до 100 м/с, обладающий большой разрушительной силой;

- Сильный снегопад - продолжительное интенсивное выпадение снега, приводящее к формированию снежного покрова экстремальной толщины, делающего невозможной или затруднительной для копытных животных добычу пищи из-под снега;

- Заморозок - понижение температуры воздуха на поверхности почвы до нуля и ниже при положительной средней суточной температуре;

- Засуха - комплекс метеорологических факторов в виде продолжительного отсутствия осадков в сочетании с высокой температурой и понижением влажности воздуха, приводящий к нарушению водного баланса растений и вызывающий их угнетение и гибель.

Природные пожары дифференцированы Классификатором на следующие виды:

- Ландшафтный пожар - пожар, охватывающий различные компоненты географического ландшафта;

- Лесной пожар - пожар, распространяющийся по лесной площади;

- Степной пожар - естественно возникающие или искусственно вызываемые палы в степях;

- Торфяной пожар - возгорание торфяного болота, осушенного или естественного, при перегреве его поверхности лучами солнца или в результате небрежного обращения людей с огнем.

Техногенную чрезвычайную ситуацию Классификатор определяет как состояние, при котором в результате возникновения источника техногенной чрезвычайной ситуации на объекте, определенной территории или акватории нарушаются нормальные условия жизни и деятельности людей, возникает угроза их жизни и здоровью, наносится ущерб имуществу населения, народному хозяйству и окружающей природной среде.

В рамках техногенных чрезвычайных ситуаций выделяются следующие:

- Транспортная авария - авария на транспорте, повлекшая за собой гибель людей, причинение пострадавшим тяжелых телесных повреждений, уничтожение или повреждение транспортных сооружений и средств или ущерб окружающей природной среде. К таким авариям относятся: дорожно-транспортные происшествия, железнодорожные аварии, авиационные катастрофы, аварии на морском (речном) транспорте;

- Авария на магистральном трубопроводе - авария на трассе трубопровода, связанная с выбросом и выливом под давлением опасных химических и пожаровзрывоопасных веществ, приводящая к возникновению техногенной чрезвычайной ситуации;

- Пожар - неконтролируемое горение, развивающееся во времени и пространстве;

- Взрыв - быстропротекающий процесс физических и химических превращений веществ, сопровождающийся освобождением значительного количества энергии в ограниченном объеме, в результате которого в окружающем пространстве образуется и распространяется ударная волна, способная привести или приводящая к возникновению техногенной чрезвычайной ситуации;

- Несанкционированное размещение отходов производства и потребления в окружающей природной среде.

- Промышленная авария - авария на промышленном объекте, в технической системе или на промышленной установке:

а) химическая авария - авария на химически опасном объекте, сопровождающаяся проливом или выбросом опасных химических веществ, способная привести к гибели или химическому заражению людей, продовольствия, пищевого сырья и кормов, сельскохозяйственных животных и растений, или к химическому заражению окружающей природной среды;

б) радиационная авария - авария на радиационно-опасном объекте, приводящая к выходу или выбросу радиоактивных веществ и (или) ионизирующих излучений за предусмотренные проектом для нормальной эксплуатации данного объекта границы в количествах, превышающих установленные пределы безопасности его эксплуатации;

в) биологическая авария - авария, сопровождающаяся распространением опасных биологических веществ в количествах, создающих опасность для жизни и здоровья людей, для сельскохозяйственных животных и растений, приводящих к ущербу окружающей природной среде;

г) гидродинамическая авария - авария на гидротехническом сооружении, связанная с распространением с большой скоростью воды и создающая угрозу возникновения техногенной чрезвычайной ситуации.

Несколько шире понятие "чрезвычайные ситуации" трактуется относительно деятельности загранучреждений и российских граждан, находящихся за рубежом. Указ Президента РФ от 2 ноября 1994 г. N 2058 "О мерах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом" относит к таким чрезвычайным ситуациям не только стихийные бедствия, эпидемии, крупные аварии и катастрофы в стране пребывания или сопредельных странах, но и:

- крайнее обострение международных отношений и возникновение непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации;

- агрессию против Российской Федерации;

- осуществление вооруженного нападения на страну пребывания;

- участие страны пребывания в вооруженных конфликтах;

- ведение военных действий в странах, сопредельных со страной пребывания;

- крайнее обострение внутриполитической обстановки в стране пребывания;

- экстремистские проявления, террористические акты в отношении загранучреждений и отдельных граждан Российской Федерации в стране пребывания;

- иные экстремальные случаи.

Для признания всех этих обстоятельств чрезвычайной ситуацией необходимо наличие главного признака - непосредственной угрозы жизни и здоровью российских граждан.

В развитии любой чрезвычайной ситуации можно условно выделить несколько стадий.

Стадия зарождения - появляются предпосылки к возникновению чрезвычайной ситуации. При этом к предпосылкам относятся не те обстоятельства, которые потенциально могут привести к развитию чрезвычайной ситуации, а те, которые при отсутствии надлежащих мер противодействия практически с неизбежностью приведут к возникновению чрезвычайной ситуации.

Стадия развития - происходит начало непосредственной чрезвычайной ситуации.

Стадия кульминации - наблюдается максимальное развитие поражающих факторов, большая скорость протекания, "взрывной" характер распространения.

Стадия ликвидации (локализации) чрезвычайной ситуации - ограничивается зона действия чрезвычайной ситуации и происходит постепенная ликвидация ее последствий.

Выделение указанных стадий имеет практическое значение для аварийно-спасательных служб и формирований, принимающих участие в ликвидации чрезвычайной ситуации и ее последствий.

2. Под термином "предупреждение чрезвычайных ситуаций" понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Из указанного термина можно выделить основные признаки мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций.

Во-первых, они носят комплексный характер, т.е. осуществляются целым рядом служб и подразделений в различных сферах общественной жизни: создание материальных резервов, обучение персонала, выявление и изучение причин возникновения чрезвычайных ситуаций и т.д.

Во-вторых, целью данных мероприятий является максимально возможное уменьшение рисков возникновения ЧС, а также сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Необходимо отметить, что ГОСТ Р 22.0.02-94 "Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Термины и определения основных понятий" (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 22 декабря 1994 г. N 327) в разделе N 3, посвященном предупреждению чрезвычайных ситуаций, содержит целый ряд терминов, близких по смысловому значению к термину "предупреждение чрезвычайных ситуаций" и в совокупности позволяющих более полно раскрыть данное понятие.

Так, под предотвращением чрезвычайных ситуаций понимается комплекс правовых, организационных, экономических, инженерно-технических, эколого-защитных, санитарно-гигиенических, санитарно-эпидемиологических и специальных мероприятий, направленных на организацию наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды и потенциально опасных объектов, прогнозирования и профилактики возникновения источников чрезвычайной ситуации, а также на подготовку к чрезвычайным ситуациям.

Кроме терминов "предупреждение" и "предотвращение" речь идет также о профилактике и подготовке.

Под профилактикой возникновения источников чрезвычайных ситуаций понимается проведение заблаговременных мероприятий по недопущению и (или) устранению причин и предпосылок возникновения источников чрезвычайной ситуации антропогенного происхождения, а также по ограничению ущерба от них.

В указанном нормативном акте также дается трактовка понятию "подготовка к ЧС". Подготовкой к чрезвычайной ситуации называется комплекс заблаговременно проводимых мероприятий по созданию на определенной территории или на потенциально опасном объекте условий для защиты населения и материальных ценностей от поражающих факторов и воздействий источников чрезвычайной ситуации, а также для обеспечения эффективных действий органов управления, сил и средств по ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Под подготовкой территории к функционированию в чрезвычайных ситуациях следует понимать комплекс заблаговременно проводимых экономических, организационных, инженерно-технических и специальных мероприятий, заблаговременно проводимых на территории субъектов Российской Федерации с целью обеспечения безопасности населения, объектов народного хозяйства и окружающей природной среды в чрезвычайных ситуациях. В свою очередь, подготовка объекта народного хозяйства к работе в чрезвычайных ситуациях должна включать в себя комплекс заблаговременно проводимых экономических, организационных, инженерно-технических, технологических и специальных мероприятий Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществляемых на объекте народного хозяйства с целью обеспечения его работы с учетом риска возникновения источников чрезвычайной ситуации, создания условий для предотвращения аварий или катастроф, противостояния поражающим факторам и воздействиям источников чрезвычайной ситуации, предотвращения или уменьшения угрозы жизни и здоровью персонала, проживающего вблизи населения, а также оперативного проведения неотложных работ в зоне чрезвычайной ситуации.