Ж.Ж.Букуева
Становление местного самоуправление в Кыргызстане

Пожалуй, трудно найти в Кыргызстане человека, который бы с детства не был знаком с такими понятиями, как ашар, курултай, совет аксакалов. Кыргызам эти формы известны с глубокой древности, так как они представляют собой способы самоорганизации кыргызской общины для решения важнейших вопросов коллективного бытия.

Отношения между племенами строились на демократических принципах путем равного представительства. В «Манасе» дается развернутое описание того, как избирался общий предводитель для воинских походов. Нередко в решении таких вопросов принимали участие не только аксакалы, именитые батыры, но и весь народ. Сам Манас был избран предводителем на совете аксакалов.

До наших дней сохранилась одна из самых благородных форм коллективной взаимопомощи – ашар, когда члены общины приходят друг другу на помощь.

Присоединение в конце XIX века к России вовлекло кыргызский народ в другие формы общественно-государственного уклада. Но проявления национальной демократии не были утрачены и не потеряли своего значения. Пройдя сквозь все времена, они послужили прочной основой для формирования современного кыргызского самоуправления.

Система управления в тот период имела своеобразные особенности. В целом государственное управление в Кыргызстане в период с 60-х годов XIX века до 1917 года было построено по принципам военно-народного управления, сочетая в себе черты полицейского государства и народной демократии с сохранением национальных управленческих и культурных традиций.

Букуева Ж.Ж. – аспирант Института истории и культурного наследия НАН КР
Местное управление различалось для оседлого и кочевого населения. Для оседлого населения власть строилась в форме аксакальства. Такие аксакальства образовывались из представителей нескольких селений. Села российских и украинских переселенцев составляли отдельные местные сообщества. Для кочевого населения избирались аильные старшины.

Характерной чертой дореволюционного кыргызского самоуправления являлась выборность должностных лиц. Волостные управители, сельские и аильные старшины избирались на три года. В то же время выборы осуществлялись не прямым, а косвенным путем – выборщиками от населения. Старшины избирались на сельском сходе, волостные управители – на волостном съезде. В целом даже наличие вышестоящих силовых структур в лице уездного управителя и генерал - губернатора не подменяло собой системы кыргызского местного самоуправления, которое сохранило в себе древние самоуправленческие традиции кыргызов.

Официальное реформа местного самоуправления началась еще на заре нашей демократии, когда 19 апреля 1991 года Верховный Совет Республики Кыргызстан принял исторический Закон «О местном самоуправлении в Республике Кыргызстан», установивший принципиально отличные от практики централизованного управления нормы и правила организации местной власти.¹ В последующем этот Закон неоднократно модернизировался. Основные изменения в данный Закон были внесены 4 марта 1992 года, когда Жогорку Кенеш внес поправки в этот правовой документ, который в новой редакции стал именоваться Законом «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан». Наиболее важные моменты, установленные законом, следующие. Во-первых, законодательно произведено разграничение функций государственной власти и местного самоуправления. Данным законом был введен новый институт исполнительной власти – местная государственная администрация. Во-вторых, ликвидирована вертикальная подчиненность местных представительных органов власти – кенешей, которая существовала в годы централизованного государственного управления.

Недаром на совещании глав местного самоуправления Кыргызской Республики 23 ноября 1994 года было сказано, что «национальное возрождение кыргызов, которое названо в Конституции в качестве одной из важнейших целей, стоящих перед народом Кыргызстана, включает в себя в качестве неотъемлемой и первостепенной задачи бережное отношение к опыту наших предков в области самоорганизации общественной жизни».²

В главе VII Конституции Кыргызской Республики установлено, что местное самоуправление в Кыргызстане осуществляется местными сообществами, которые в пределах закона и под свою ответственность управляют делами местного значения.³ Таким образом, в Основном законе республики источником местного самоуправления признаются местные сообщества в отличие от государственной власти, единственным источником которой является народ Кыргызстана.

В связи с этим важное значение придается тому, что следует понимать под местными сообществами. Закон Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации», принятый Законодательным собранием парламента 28 декабря 2001 года и подписанный главой государства 12 января 2002 года, дает следующую трактовку местным сообществам: «Местное сообщество – население, постоянно проживающее на территории аилного, поселкового, городского кенешей, объединенное общими интересами в решении под свою ответственность вопросов местного значения через свои представительные исполнительно-распорядительные и другие органы».⁴

Анализ развития местного самоуправления в Кыргызстане свидетельствует о значительных и масштабных преобразованиях всей системы территориального управления, внедрении в практику местной власти принципов демократии.

Как видим, основной областью интересов местного самоуправления провозглашаются дела или вопросы местного значения. Собственно, именно тогда, когда мы говорим, что в отличие от дел государственного значения существует так называемые дела местного значения, мы уже признаем этот несколько иной круг вопросов. А значит, необходима другая по характеру управленческая система, которая способна с большей эффективностью решать эти дела. Такой властью как раз и признается система местного самоуправления.

В Кыргызской Республике, унитарной по форме государственно- территориального устройства, определение вопросов местного значения в уставах местных сообществ происходит лишь после принятия соответствующего республиканского правового акта.

Основной закон государство гласит, что местное самоуправление в Кыргызской Республике осуществляется местными сообществами, которые в пределах закона и под свою ответственность управляют делами местного значения.

Согласно статье 92 Конституции местное самоуправление осуществляется через местные кенеши и другие органы, формируемые самим населением в порядке, установленном законом.⁵ Таким образом, в основном законе государства признается, что организационной основой местного самоуправления в республике являются местные кенеши.

Однако местные кенеши – не единственная форма осуществления местного самоуправления в Кыргызстане. В соответствии со статьей 6 Закона «О местном самоуправлении и местной государственности администрации» местное самоуправление осуществляется в формах представительного и непосредственного участия населения.

Основными формами непосредственного участия населения в самоуправлении являются обсуждение всех важных вопросов общественной и государственной жизни и реализация принятых решений путем курултаев, собраний, сходов граждан и иных форм непосредственной демократии, а также на выборах представительных органов и глав самоуправления, в осуществлении контроля за их деятельностью.

Местные кенеши всех административно-территориальных единиц являются юридическими лицами и вправе самостоятельно решать любые вопросы, отнесенные законодательством к их компетенции.

Важнейшим принципом организации кенешей всех территориальных уровней является железное правило невмешательства вышестоящих органов власти и управления в решение вопросов, входящих в компетенцию местных кенешей.

Местные кенеши вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, не спрашивая на это ни у кого дозволения. За результаты своей деятельности они отвечают только пред избиравшим их населением. Это отличает местные кенеши от местных советов народных депутатов Киргизской ССР. Законодательством четко установлено, что местные кенеши не вправе отменять решения кенешей нижестоящих территориальных уровней и вмешиваться в их деятельность. Местный кенеш правомочен рассматривать вопросы и принимать по ним решения в пределах полномочий, установленных законодательством.

При этом существует круг вопросов исключительной компетенций местных кенешей, то есть полномочий, которыми не обладает никакой орган. Причем законом четко оговорено, что эти вопросы решают исключительно сессии местного кенеша. Важнейшими из таких полномочий являются утверждение и контроль за выполнением программ социально-экономического развития территории и социальной защиты населения. В перечень полномочий местных кенешей входит установление порядка распоряжения коммунальной собственностью местного сообщества, осуществление контроля за ее использованием.

В Кыргызстане такие формы демократии также законодательно закреплены как на республиканском, так и на местном уровнях. Законом «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» установлено, что местное самоуправление осуществляется в формах представительного и непосредственного участия населения в местном самоуправлении.

Важнейшими формами непосредственного участия населении самоуправление является обсуждение всех важнейших вопросов общественной и государственной жизни и реализации принятых решений путем курултаев, собраний, сходов граждан и иных форм непосредственной демократии, а также участие в выборах представительных органов, в осуществлении контроля деятельности местного самоуправления.

До сих пор в Кыргызстане отсутствовала долгосрочная стратегия развития местного самоуправления. Однако в республике принимался ряд концептуальных документов по местному самоуправлению, определявших основные направления реформы на некоторый отрезок времени.

Одним из первых таких концептуально целостных документов, отражающих системное видение роли и места территориального самоуправления в общественно-государственном устройстве стало Положение об основах организации местного самоуправления в Кыргызской Республике. Этот аналитический документ был утвержден Указом Президента Кыргызской Республики от 22 сентября 1994 года (№ 246).

Этот правовой акт сыграл важную роль в придании реформе народовластия на местах большей системности и осмысленности, определил субъект права на местное самоуправление. Положение «Об основах организации местного самоуправления в Кыргызской Республике»⁶ стало первым концептуальным правовым документом, обозначившим путем реформирования местного самоуправления на ближайшие несколько лет. В нем впервые были сформулированы основные принципы местного самоуправления: самообеспечение, самофинансирование, саморегулирование.

Следует отметить, что позитивные преобразования в сфере развития местного самоуправления были прямым результатом разработки соответствующей правовой базы при создании новой системы местного самоуправления. Самое основное достижение – своевременное внесение изменений и дополнений в Основной закон республики с учетом требований современности, чем было обеспечено быстрое и уверенное развитие местного самоуправления на демократических началах. В этом ключе были внесены соответствующие поправки в Гражданский кодекс, законы о земле, избирательную и налоговую системы. Наряду с этим, Указами Президента Кыргызской Республики и постановлениями правительства были урегулированы вопросы реформирования, организационно-правового и финансово-экономического обеспечения системы местного самоуправления во всех необходимых аспектах.

Еще одним новшеством в системе самоуправления стало толкование районов областей как территориальных объединений местных сообществ.

На основание идеологии, заложенной в Положении, и осуществлялась реформа местного самоуправления вплоть до настоящего момента, хотя многие положения в этом документе были сформулированы лишь в общих чертах, а содержание документа соответствовало общественным ожиданиям от реформы местного самоуправления в контексте общей ситуации в стране в середине 1990 года (№196).

Вторым по хронологии документом, определившем направления реформы местного самоуправления, стало концепция развития местного самоуправления в Кыргызской Республике на 1991 -2001 годы, утвержденная Указом Президента Кыргызской Республики от 2 августа 1999 года (№ 196).

Концепция не была долгосрочным документом, так как в 1999 году началась разработка проекта «Комплексной основы развития Кыргызстана до 2010 года» и дальнейшее реформирование территориальных основ власти с 2001 по 2010 год необходимо было проводить во взаимной увязкой с общей идеологией социально-экономических, политических и демографических реформ.

Созданными распоряжением руководителя Администрации Президента Кыргызской Республики рабочими группами были разработаны проекты двух базовых законодательных актах по местному самоуправлению – «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» и «О коммунальной собственности на имущество».⁷ В этих законодательных актов, принятых парламентом соответственно 12 января и 1 марта 2002 года, были воплощены основные положения Концепции, в том числе идея повышения полномочий местных кенешей. Так, местные кенеши получили право контролировать деятельность мэров городов. Впервые правовое закрепление получили уставы местных сообществ, а также народные курултаи.

Однако в 2001 году уже был принята общенациональная стратегия реформ «Комплексная основа развития Кыргызской Республики до 2010 года» и в рамках этого документа с января 2002 года началась разработка проекта Национальной стратегии децентрализации государственной власти и развития местного самоуправления. С этой целью на основании распоряжения руководителя Администрации Президента Кыргызской Республики была образована комиссия в составе представителей органов государственной власти и местного самоуправления, общественных и международных организаций.

Основные гарантии местного самоуправления установлены в Конституции Кыргызской Республики и Законе «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» от 12 января 2002 года, где оговариваются основные права местного самоуправления. В этом направлении государство также принимает различные решения и программы, направленные на становление и укрепление основ местного народовластия.

Так, с целью перевода управления территориями на принципы местного самоуправления были приняты законы «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» от 19 апреля 1991 года, «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан» от 12 января 2002 года и т.д. Кроме того, было принято более 30 указов и распоряжений Президента Кыргызской Республики, десятки постановлений правительства республики.

В числе государственных и национальных программ развития местного самоуправления следует выделить принятую правительством и одобренную Указом главы государства от 12 мая 1997 года Программу государственной поддержки местного самоуправления и его органов в Кыргызской Республике и Основные направления реформы местного самоуправления на уровне городов, районов областей на 1997-1998 годы. В качестве приоритетных целей в Программе были обозначены консолидация усилий органов государственной власти и местного самоуправления и решений стоящих перед ними задач, обеспечение внедрения и развития принципов местного самоуправления в процессе принятия решений и законов государственными органами, оказание содействия процессу формирования правового государства и гражданского общества.

Дополнительно к этим правовым актам правительство республики дважды принимало постановления, касающиеся поддержки малых городов. К сожалению, эта программа ставила перед собой не совсем реальные цели и почти не была выполнена. По оценкам экспертов, выполнение этой программы составило около 3%, так как практически запланированные в программе мероприятия не были подкреплены финансово.

На развитие местного самоуправления направлен ряд международных проектов. Самым амбициозным из них является проект «Децентрализация», осуществляемый представительством ПРООН в Кыргызстане и Конгрессом местных сообществ. Основная деятельность по проекту направлена на борьбу с бедностью в сельских населенных пунктах путем создания общин и осуществления их микрокредитования. В проекте национальной стратегии децентрализации и развития местного самоуправления в этом направлении отмечается следующее.

Когда социальная мобилизация начинается появляться, люди, особенно в сельской местности, не верят, что это будет работать или что-то может действительно помочь решить непосредственно их проблемы. Для этого требуется время и практическая демонстрация успеха, чтобы убедить людей в этом. Также требуется стартовый капитал, выступающий в качестве стимула для формирования групп иммобилизации местных ресурсов. Проблема заключается в том, как широко распространять процесс социальной мобилизации, поддерживая необходимое качество вкладов, постоянство усилий и желательных результатов.

Во всех регионах республики будет создана широкая сеть обширных организаций, с солидными сбережениями в местных фондах развития, используя различные формы, в том числе микро капитал - гранты и микрофинансирование. Это станет важным доказательством того, что проблемы развития государства и местного органа власти будут приоритетами населения.

ПРООН также реализует проект, занимающейся разработкой предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления, первой фазой которого является проведение структурно-функционального анализа деятельности территориальных органов власти.

Ряд проектов реализуется Фондом «Сорос-Кыргызстан». В частности, с 1998 года осуществляется проекты по обучению депутатов работников системы местного самоуправления. Организацией-исполнителем этих проектов является Агентство по развитию местного самоуправления мэрии г. Бишкека. В 2001 различными общественными организациями при поддержке Фонда было реализовано пять проектов в формате общественной политики, направленных на развитие местного самоуправления. Эти проекты касались законодательства и финансово-экономических основ местного самоуправления, вопросов водопользования в сельских населенных пунктах.

Ряд программ по развитию местного самоуправления с 1996-1997 годов реализуется при финансовой поддержки Агентства США по международному развитию (USAID). С 1996 по 1999 год этими вопросами занималась Международная ассоциация менеджеров городов и графств (США), а с 2000 года Урбан Институт (Urban Institute/USA).⁸ Поддержку местного самоуправлению оказывает Фонд Конрада Аденауера (ФРГ), который провел ряд тренингов для представителей и работников органов местного самоуправления.

Целью данного исследования было дать представление о современном состоянии системы территориального управления и сложившейся практике местного самоуправления в Кыргызстане, происходящих в республике процессов децентрализации и демократизации местной власти.

ПРИМЕЧАНИЯ:

¹ Карашев А., Тарбинский О. Современное состояние местного

самоуправление в Кыргызской Республике. – Бишкек: Салам, 2002.

² Карашев А., Тарбинский О. Развитие местного самоуправление в

Кыргызстане. – Бишкек: Салам, 2002.

³ Конституция Кыргызской Республики.

⁴ Закон Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной

государственной администрации» от 12 января 2002 года.

⁵ Конституция Кыргызской Республики (в редакции от 5 мая 1993 года).

⁶ Карашев А.А., Тарбинский О.С. Местное самоуправление в

Кыргызстане в переходный период – Бишкек: Шам, 1999.

⁷ Закон Кыргызской Республики «О коммунальной собственности на

имущество» от 15 марта 2002 года.

⁸ Омуралиев Т.Э. Реформа местного самоуправления в Кыргызстане –

этапы развития. // Сб. материалов конференции «Управление

государственным сектором в целях развития в переходный и

постпереходный периоды в Кыргызстане». – Бишкек: ПРООН, 1997.