Вопрос №25.3 Социально-экономическая сущность государственных внебюджетных фондов и классификация их видов. Правовой статус и состав государственных внебюджетных фондов.

Вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти Российской Федерации и предназначенные для реализации конституционных прав граждан.

Государственные внебюджетные социальные фонды (далее — ГВСФ) появились в Российской Федерации в связи с изменением государственной политики в области защиты населения и переходом от бюджетного финансирования ко всеобщему государственному обязательному социальному страхованию. Они были образованы в качестве источников финансирования новой системы социального обеспечения. Впоследствии внебюджетные социальные фонды стали развиваться как самостоятельные финансовые институты, приобретая новые специфические черты, свойственные налоговым органам, осуществляющим сбор средств, и органам контроля за распределением и использованием собранных ресурсов. Указанное обстоятельство отразилось в законодательных актах и во взаимоотношениях фондов с органами государственной власти, юридическими и физическими лицами.

Внебюджетные фонды, с одной стороны, — это совокупность денежных средств, аккумулируемых государством для использования в определенных целях, а с другой — специально созданные государством органы управления денежными ресурсами, имеющими строго целевую направленность. В настоящее время внебюджетные фонды представляют собой достаточно динамичный и постоянно меняющийся элемент финансовой системы Российской Федерации, что является и преимуществом, и недостатком. С одной стороны, использование средств внебюджетных фондов, по сравнению с бюджетом, происходит более оперативно, поскольку средства находятся в распоряжении органов государственной власти либо специально созданных органов. Кроме того, фонды образуются для достижения определенных целей и после их реализации могут быть расформированы. Таким образом, динамизм внебюджетных фондов позволяет быстро настраиваться на изменения, происходящие в экономической и социальной сферах. С другой стороны, такое быстрое образование и отмирание фондов не только вызывает нестабильность финансовой системы, но и отрицательно сказывается прежде всего на плательщиках, которые в соответствии с тем или иным нормативным актом обязаны делать отчисления во вновь образованные фонды.

Внебюджетные фонды классифицируются по различным основаниям: по целевому назначению (экономические и социальные), по уровню управления фондом (федеральные, региональные и местные), по юридической природе (самостоятельные юридические лица) и т. д. Внебюджетные фонды могут быть образованы на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и на уровне местного самоуправления.

Федеральные внебюджетные фонды учреждаются в соответствии с решениями органов исполнительной и законодательной власти Российской Федерации и управляются Правительством РФ или специально уполномоченными органами. По целевому назначению федеральные внебюджетные фонды делятся на социальные (например, Пенсионный фонд России, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации, фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации) и экономические (например, Дорожные фонды внебюджетных научно-исследовательских и опытно-конструктивных работ и др.)

Социальные внебюджетные фонды образовываются для разрешения социальных задач общества (например, финансирования выплаты пенсий, пособий, материальной помощи, медицинского обслуживания и т. д.). Механизм формирования таких фондов регламентируется государством в специальных законодательных актах путем установления: источников формирования средств фондов; круга плательщиков страховых взносов; тарифа платежа; облагаемой базы; порядка уплаты и контроля за поступлением страховых взносов; получателя страховых взносов.

В настоящее время система ГВСФ, не консолидированных в федеральном бюджете, включает в себя Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР); Фонд cоциального страхования Российской Федерации (ФСС);); фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС): Федеральный фонд (ФФ ОМС) и территориальные фонды (ТФ ОМС).

Помимо отмеченных социальных внебюджетных фондов на уровне субъектов Федерации и административно-территориальных образований могут быть созданы иные внебюджетные фонды социального назначения (например, фонды социальной поддержки населения).

Место ГВСФ в финансовой системе России определяется не только их социальным назначением, но и специфическими чертами правового статуса. И хотя у каждого социального фонда есть определенные особенности его правового режима, выделим наиболее общие для всех фондов черты.

1. ГВСФ, за исключением ГФЗ, — это самостоятельные государственные некоммерческие финансово-кредитные учреждения, т. е. самостоятельные юридические лица, имеющие собственные органы управления.

2. Средства ГВСФ находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат.

3. Бюджеты фондов (кроме ТФ ОМС) и отчеты об их исполнении ежегодно рассматриваются и утверждаются Государственной Думой, которая принимает соответствующие федеральные законы.

4. Основные источники формирования — обязательные страховые взносы работодателей и граждан. Тариф страховых взносов устанавливается федеральными законами.

5. Контроль за своевременным и правильным перечислением страховых взносов каждый фонд осуществляет самостоятельно.

6. Средства фондов расходуются на выплату пенсий, пособий, оплату медицинских услуг и т. д., т. е. на обеспечение жизнедеятельности граждан, их социальное обслуживание.

7. ГВСФ осуществляют деятельность на всей территории Российской Федерации, за исключением некоторых территорий относительно ТФ ОМС. Своеобразие правового статуса фондов заключается в том, что он имеет двойственный характер: с одной стороны, по сути, фонды являются органами государственного управления финансами,1 а с другой — самостоятельными юридическими лицами, участвующими в гражданском обороте и осуществляющими финансирование социальных программ в рамках договорных отношений.2 Это объясняется наличием двух основных функций фондов: 1) аккумулирование финансовых средств; 2) распределение сформированных денежных средств.

ГВСФ обладают свойствами, порожденными двойственностью их правового статуса и не позволяющими однозначно отнести их к органам государственного управления:

1. ГВСФ не являются автономной частью государственного аппарата.

2. ГВСФ — это самостоятельные юридические лица, действующие не от имени государства, а по его поручению от собственного имени.

3. ГВСФ несут самостоятельную ответственность; при этом ответственность государства за действия фондов ограничена рамками гражданского законодательства как собственника финансово-кредитных учреждений.

4. ГВСФ самостоятельно в процессе своей собственной деятельности создают финансовые ресурсы, являющиеся государственной собственностью, для осуществления своих задач, а не наделяются ими в процессе их организации.

5. ГВСФ подконтрольны органам государственной власти, но не подчинены им: у фондов отсутствуют вышестоящие органы в порядке подчиненности.

Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов

1. Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных (представительных) органов в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год.

2. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Доходы государственных внебюджетных фондов

1. Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет:

обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации;

добровольных взносов физических и юридических лиц;

других доходов, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

2. Сбор и контроль за поступлением обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды осуществляются тем же органом исполнительной власти, на который возложены функции сбора налогов в федеральный бюджет.

Расходы государственных внебюджетных фондов

Расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством Российской Федерации.

Отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется Правительством Российской Федерации на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию в форме федерального закона.

Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами, обеспечивающими контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации, в порядке, установленном настоящим Кодексом для соответствующих бюджетов.