Главная
страница 1
«Право и управление. XXI век».– 2011.- №2(19).-С.-26-32.
ЭВОЛЮЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Наталья Полякова старший преподаватель кафедры правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО(У) МИД России

Ключевые слова: местное самоуправление, модель, автономия, города, графства, публичный, унитарные советы, займы.


EVOLUTION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN GREAT BRITAIN
The paper analyses the development of local self-government of Great Britain and Local Government Acts. The structure of local self-government bodies, their functions and peculiarities of Anglo-Saxon model of local self-government are considered.
N.Polyakova Senior Lecturer, Department of Legal Support for Administrative Work, International Institute of Administration, MGIMO (University) under the Ministry for Foreign Affairs of Russia
Keywords: local self-government, model, borough, city, shire, public, unitary councils, loan.
Статья посвящена анализу развития института местного самоу­правления в Великобритании с исследованием как основных норматив­ных актов, положивших начало реформированию, так и современных законов. Рассматривается структура органов местной власти, их функции и особенности англосаксонской модели местного самоуправле­ния.
Органы местного самоуправления являются одной из основ любого демократического строя. Можно сказать, что демократия подпитывается снизу, то есть на микроуровне. Англосаксонская модель местного самоуправления при­влекает внимание не случайно. Одна из первых в мире систем, где государствен­ные органы постоянно уделяют внима­ние развитию местного самоуправле­ния. В политическом процессе всё более важное место занимает вопрос фор­мирования местного самоуправления. Право граждан участвовать в ведении государственных дел - один из демокра­тических принципов. Это право может быть осуществлено на местном уровне. На местном уровне человек находится постоянно на виду, и здесь начинается процесс формирования личности поли­тика.

Реализация конституционных прин­ципов - самостоятельности решения населением вопросов местного значе­ния, выборности органов местного са­моуправления, публичного характера деятельности местных органов и другие - итог их деятельности. Субъекты мест­ного самоуправления имеют органы самоуправления, созданные демокра­тическим путем, автономию в отноше­нии своей компетенции, располагают необходимыми средствами и ресурса­ми для реализации своих задач. «Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать зна­чительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения»1. Орга­ны местного самоуправления являются юридическим лицом. Великобритания привлекает особое внимание исследо­вателей как страна - прародительница парламентских традиций демократии и развития местного самоуправления. Принцип местного самоуправления признан внутренним законодатель­ством Великобритании. Парламенты Великобритании и Шотландии, Нацио­нальная Ассамблея Уэльса и Ассамблея Северной Ирландии рассматривают взаимоотношения между органами всех уровней местного самоуправления ско­рее как партнерство, чем как иерархию. Местное самоуправление отличается от государственного управления особой природой, имеет статус локальной пу­бличной корпорации. В Англии исполь­зуется термин «паблик» (public). В то же время местное управление не выходит за рамки делегированных государством полномочий, то есть не вторгается в сферу действия органов государствен­ной власти. Оно ограничено рамками дефицита финансовых средств. Огром­ное влияние на развитие местного само­управления оказывает уровень правосо­знания и правовой культуры населения, деволюционные процессы. Неписаная Конституция Великобритании подобна древу с раскидистой кроной, корнями, уходящими в глубину веков. Местные территориальные органы не были соз­даны центральной властью. Наиболее мелкая единица самоуправления в Ан­глии - приход (parish) - церковная об­щина. Более крупные - графства (shires) существовали ещё до норманнского за­воевания. Развитие местного самоуправ­ления начинается с момента получения городами хартий об инкорпорации. Та­ким образом, города (boroughs или cities) становились частично независимыми от графств. Хотя происхождение органов местного самоуправления в Англии вос­ходит к саксонским временам, первая всеохватывающая система была создана в конце XIX века. В историческом плане важной реформой местного самоуправ­ления стал Закон «О муниципальных корпорациях» (1835 г.). Этим актом вво­дилась система советов. На них возлага­лась ответственность за правопорядок, предоставлялось право принимать пра­вовые акты - by law. Была одновременно создана система специальных властей для различных целей, созданных толь­ко для этого случая (ad hoc). В результате опыта развития местного самоуправле­ния проведена реформа местного самоу­правления (Акт «О местном управлении» 1888г.), с того времени модель местного самоуправления предусматривала обра­зование советов графств, советов горо­дов. Наибольшее количество функций имели муниципальные городские сове­ты (municipal borough councils), сельские - наименьшее. В основу модели местного самоуправления конца XIX века включи­ли следующие посылки: 1). функции, воз­ложенные на местное самоуправление, лучше всего выполняются выбранными народом представителями, а при реше­нии общегосударственных задач при­ходится жертвовать непосредственной близостью к народу; 2). Существование различных потребностей у городского и сельского населения. Дальнейшее раз­витие модели местного управления по­казало ошибочность разделения инте­ресов городского и сельского населения. Это не имеет определяющего значения. Также потребовалось изменить границы между графствами. В середине XX века возникли определенные условия, позво­ляющие с 1947 года начать подготовку реорганизации системы местного са­моуправления. В 1966 году была создана комиссия под председательством лорда Редклиффа-Мода, представившая в 1969 году отчет, в котором предлагалось раз­делить Англию на 61 район с центрами в крупнейших городах, изменить старые границы исторических графств. Однако этому проекту не суждено было реали­зоваться. Лейбористское правительство потерпело поражение на выборах в 1970 году, а консерваторы внесли свой проект закона со многими изменениями. В 1972 году консерваторы приняли Акт «О мест­ном самоуправлении» (Local Government Act, 1972). Акт предусматривал следую­щие изменения: 1. образование шести новых графств, 2. амальгамацию части графств. В соответствии с Актом 1972 года новая система вводилась в 1974 году, за исключением Большого Лон­дона. Советы графств выбрали за один год. Реформа не внесла кардинальных изменений в территориальное устрой­ство страны. Характерной особенностью местного самоуправления в Великобри­тании стала независимость местной вла­сти, существование ряда служб, привле­кавших в случае необходимости к своей работе общественность, нанимающих умелых и обученных технических ра­ботников. Другой особенностью местно­го самоуправления стало то, что различ­ные органы местного самоуправления получили право вступать в ассоциации. Подобного рода ассоциации проводят конференции по обмену опытом, об­суждают свои проблемы, предлагают законодательные реформы. С членами ассоциации консультируются непосред­ственно члены правительства. Согласно нормам муниципального права местные органы власти образовали новые ассо­циации. На основе закона года Ассоциа­ции муниципальных корпораций были созданы Ассоциация органов местного управления графств метрополий и Ас­социация советов округов. Среди дру­гих ассоциаций местного значения не­обходимо отметить и Ассоциацию по здравоохранению и курортам, а также Совет по жилищному строительству и городскому планированию. Ассоциа­ции органов местного самоуправления стали создавать специальные агентства по интересующим их вопросам. Напри­мер, определенный интерес вызывает Управление по организации местных административных служб.

Активно стали сотрудничать органы местного самоуправления и с Междуна­родной ассоциацией местных властей. Основным связующим звеном между центральным правительством и местны­ми органами самоуправления в Англии является Департамент по окружающей среде и занятости и Министерство вну­тренних дел (Ноте Office).

1997 год стал годом подписания пра­вительством Великобритании Хартии Совета Европы о местном самоуправ­лении. Эта Хартия заложила основы защиты и развития прав органов мест­ного самоуправления в Европе. В тече­ние последних 15 лет Парламентом Ве­ликобритании ежегодно принимаются акты, регулирующие вопросы местно­го самоуправления. Например, в 2011 г принят региональный акт, а в 2010 году - Акт о местном самоуправлении (Local Government Act 2010). Однако основные вехи были заложены ранее. Так, в 1992 году образована Комиссия по местно­му самоуправлению для реорганиза­ции структуры, границ и организации выборов в органы местного самоуправ­ления Англии. Большая часть работы Комиссии была направлена на изме­нение структуры органов местного са­моуправления. Решался вопрос о том, какими они должны стать: оставаться двухуровневыми или стать одноуровне­выми2. Большинство членов комиссии склонялась к мнению, что необходима двухуровневая система. Однако для не­которых областей предлагалась одноу­ровневая структура, особенно в больших городах. Результатом работы комиссии явилось то, что парламент одобрил ре­организацию 25 советов, учредили все­го 46 объединенных «униатских» совета (unitary councils). В апреле 1997 года 27 из них начали свою работу. Оставшие­ся 19 были введены в апреле 1998 года. В апреле 1996 года в Шотландии 29 но­вых «униатских» советов заменили си­стему девяти регионов и 53 окружных советов. Три основных совета остались. Одновременно в Уэльсе 22 администра­тивные единицы заменили предыдущие восемь графских совета и 37 окружных советов3.

Особая структура органов местного самоуправления сложилась в Большом Лондоне. Он разделен на 32 городских района (boroughs) и корпорацию Сити города Лондона. В каждом из этих рай­онов есть свой орган, ответственный за местное управление в своем районе.

Столичные районы занимают особое положение и 6 столичных графств: Тайн и Вэа, Западный Мидленд, Мерсисайд, Большой Манчестер, Западный Йорк­шир и Южный Йоркшир сформирова­ли 36 районных совета. Районные сове­ты ответственны за все услуги, которые отнесены к компетенции местного са­моуправления. За пределами Большого Лондона и столичными областями Ан­глия была до недавних реформ поделена на графства, разделенные на приходы. Все приходы и нестоличные графства имели местные советы с определенными (особыми) функциями. Советы графств занимались в основном такими вопро­сами, как образование и социальные услуги, в то время как окружные советы отвечали за более специфические про­блемы. Окружные советы ответственны за планирование, транспортное плани­рование, шоссейные дороги, дорожное регулирование, образование, защиту потребителей, пожарную охрану, би­блиотеки, личные социальные услуги, охрану окружающей природной среды. Окружные советы ответственны за мест­ное здравоохранение, жилища. Оба вида местных властей занимались вопросами организации и содержания музеев, ху­дожественных галерей и парков. Там, где не было двух видов местных властей, объединенные советы отвечали за все указанные сферы.

Наиболее важным инструментом развития местного самоуправления является делегирование парламентом на места права изменения самих ор­ганов в соответствии с изменением со­циальной структуры общества. Таким образом, любые новые тенденции в развитии регионов закрепляются за­конодательно. В то же время местное самоуправление не может развивать­ся на основе изолированных друг от друга органов. Единство их действий обеспечивается объединенными ор­ганами управления, органами ad hoc, объединяющими комитетами и с по­мощью использования делегирования полномочий, когда один орган переда­ет другому одну или несколько своих функций. Любые функции могут быть переданы путем договора «о представи­тельстве». Орган, делегирующий свои полномочия, оставляет за собой право контроля. В соответствии с изменяв­шимся законодательством о местном самоуправлении органы на местах по­степенно приобретали специфические функции. Обязательными функциями стали: контроль за состоянием дорог и вывозом мусора. Нормативным актом ещё в 1976 году отнесены к ведению местных органов власти ремонт домов и выдача дотаций молодежным клу­бам. Появилась и такая форма законов, как адоптивные законы. Данный вид законов требует их одобрения в том районе, на который распространяется его действие (Закон об аренде 1968 года и др.).

Акты органов местного самоуправ­ления приобрели также новую функ­цию. Закон о местном управлении 1972 года предоставляет право подать в пар­ламент билль об изменении «местного закона», например, по содержанию му­ниципального банка. Специфическую функцию выполняют и подзаконные акты (акты by-law). Местные органы мо­гут расширить свои полномочия с по­мощью издания подзаконного акта или приказа о принудительном приобрете­нии земли.

Делегированные полномочия со­ставляет следующую специфическую функцию. Местные органы власти мож­но наделить новыми полномочиями с помощью лицензии и разрешения. Как правило, организация работы органов местного самоуправления регламенти­руется самими органами местного само­управления. Все свои решения органы местного самоуправления принимают на ежемесячных заседаниях совета. Лю­бые заседания органа местного самоу­правления открыты для публики в соот­ветствии с Законом «О государственных органах» 1960 года.

Согласно закону о местном само­управлении 1972 года, члены совета за три дня до заседания получают ин­формацию о повестке дня. Заседание проводит председатель, обязательным является ведение протокола.4 Соглас­но регламенту председатель может уда­лить с заседания любого представителя публики, нарушающего закон. А также члена местного органа в соответствии с правилами процедуры ведения заседа­ния intra vires5. Местное самоуправление на основании ст. 102 (1), (4) Закона «О местном самоуправлении» 1972 года об­разует комитеты и подкомитеты, выпол­няющие любые функции, за исключени­ем получения ссуд, взимания налогов, издания связанных с ними нормативных документов. Для большей эффективно­сти работы комитетов и подкомитетов в их состав включаются эксперты. На­пример, педагоги и священники при­нимают участие в работе библиотечных комитетов на основании ст. 104 Закона «О местном самоуправлении» 1972 года. Могут формироваться как постоянные, так и специальные, как отраслевые, так и функциональные, как исполнительные, так и консультативные. Постоянные соз­даются ежегодно в начале работы органа местного самоуправления в зависимости от задач, стоящих перед этим органом. Специальные комитеты создаются «ad hoc». С предоставлением доклада такой комитет становится юридически несу­ществующим (functus officii). Отраслевые комитеты наблюдают за различными от­раслями работы местных органов, таких как по вопросам жилищного строитель­ства, экологическим и другим. Функ­циональные комитеты в настоящее вре­мя приобретают всё большее значение, они помогают координировать работу Совета. Например, такие комитеты, как организационный, финансовый, по за­конодательству и другие.

Организация отделов органов местно­го самоуправления различна. Поскольку в Великобритании не существует еди­нообразной системы организации мест­ного самоуправления, и каждый орган создает свою внутреннюю структуру, то нет и централизованной службы найма в органы местного управления. Терри­ториальный совет функционирует весь срок своих полномочий и не может быть распущен. Председатель местного сове­та не отвечает перед советом за работу какого-либо отдела. Вся ответственность возложена на депутата, старшего по воз­расту, что связано с определенной неза­висимостью в принятии политических решений. Необходимо отметить, что их законодательные функции не велики. Ограничения установленные законода­тельством, согласно которому местная власть может издавать только подзакон­ные акты специального характера. Функ­ции местного органа зависят от вида органа, его ресурсов и размеров денеж­ных фондов. Доходы органов местного управления слагаются из нескольких ис­точников. Это доходы от эксплуатации муниципального имущества. Под муни­ципальным имуществом следует пони­мать жилые дома, увеселительные заве­дения, инвентарь в парках, на морском побережье, сдаваемые на прокат. Вклю­чаются и доходы, получаемые за проезд на транспорте, находящемся в ведении местных органов, доходы, приносимые рынками, открытыми аудиториями, ли­цензионные сборы, сборы штрафов. Но, конечно же, важнейшими из источни­ков являются государственные дотации, субвенции, субсидии.



Закон 1974 года (Local Government Act, 1974) предусматривает сложную си­стему дотаций министерства финансов Великобритании (казначейства). При распределении дотаций государствен­ный секретарь обязан разделить их по следующим группам: 1. по количеству населения и его нуждам; 2. по состоя­нию финансовых ресурсов в размере на одного жителя; 3. в виде компенсации за потери при сокращении налогообло­жения - внутренние расходы. Дотации предоставляются по решению кабинета министров, с учетом возможностей на­циональной экономики. Фиксируются дотации в приказе государственного секретаря и утверждаются резолюцией Палаты общин. Приказ является дей­ствительным в течение года.6 Местные органы власти могут использовать займы как дополнительный источник финан­сирования местного бюджета. Местные советы могут получить заем в разрешен­ных пределах для любого использования только с разрешения министра внутрен­них дел при согласовании с министром финансов. Местные советы могут полу­чать займы в виде краткосрочной ссуды либо от Банка Англии, либо от какого- либо органа или партнера, который на момент получения займа в соответствии с законом 1987 г. о банковской деятель­ности являлся разрешенным институ­том. Займы могут представляться по­средством кредитного инструмента, а также особыми органами (National Debt Commission или Public Works Loan Board - PWLB). Ежегодно правительство вы­дает разрешения на получение займов для местных советов. Государство не­сет ответственность по обязательствам местных органов власти. Таким образом, регулируются риски, связанные с ком­мунальным кредитованием, обеспечива­ются их гарантий. Однако все займы по закону гарантированы всеми доходами местных органов. Положение о займах (Borrowing Regulations) является регуля­тором условий предоставления креди­тов, способов эмиссии, порядка выпла­ты, ведения реестра займов. Местные органы самоуправления могут пользо­ваться иностранными займами. Напри­мер, они могут получить заем в англий­ском филиале иностранного банка, если он является компанией по английскому праву в соответствии с Законом «О бан­ковской деятельности» 1987 года. Зако­ном 1989 года о местных органах власти и о жилье предусмотрены специфиче­ские ограничения в связи с кризисными ситуациями на рынке капиталов или на валютном рынке. Этот закон наделяет министра финансов правом контроля над займами согласно системе, учреж­денной в 1991 году. Одновременно Банк Англии может контролировать сроки погашения и суммы некоторых оборот­ных документов, выдаваемых местными органами (имеются в виду акции, обли­гации). Договоры займа органы мест­ного самоуправления могут заключать только от своего лица, поскольку займы от третьих лиц запрещены. Все перечис­ленные источники формируют бюджет местного органа самоуправления. Та­ким образом, бюджет определяется как предварительная оценка финансовых последствий предполагаемой деятельно­сти органа местного самоуправления на период в 12 месяцев. Деятельность мест­ного органа может быть сформулирова­на в рамках политики, проводимой на местном уровне для достижения опреде­ленных целей, и исходя из финансовых и прочих ресурсов, которыми распола­гают органы самоуправления. Бюджет - это главный инструмент планирования и реализации политики, проводимой на местном уровне. В бюджете отражается стоимость услуг на каждый год. Следо­вательно, особое внимание уделяется составлению бюджета и контролю за его расходованием. Основными целями бюджета являются:

  1. оценка финансовых последствий деятельности, предусматриваемой на местном уровне на предстоящий год;

  2. включение этой программы в более долгосрочный план;

  3. определение чётких потребностей в поступлениях, то есть уровня местных налогов или государственных дотаций;

  4. определение рамок финансового контроля;

  5. выполнение обязательств, вытекаю­щих из юридического статуса органов местного самоуправления.

Расходы органов местного самоу­правления составляют около 25% от публичных расходов. В 1996-97 финан­совом году расходы на местное самоу­правление в Англии составили около 75560 миллионов фунтов стерлингов7. Ежегодно происходит увеличение рас­ходов государства на местное самоу­правление8.

Капитальные расходы органов мест­ного самоуправления финансируются главным образом с использованием за­ймов и за счет средств, вырученных от аренды и продажи земельных участков и зданий. Органы местного самоуправле­ния в Великобритании повышают свои доходы за счет прямых местных налогов, которые покрывают около 20% местных расходов.. В июне 1997 года Великобри­тания подписала Хартию Совета Евро­пы по местному самоуправлению. Это расширило возможности органов мест­ного самоуправления в сфере защиты их прав и способствовало дальнейшему развитию местного самоуправления. Нормативные акты органов местного самоуправления носят подзаконный ха­рактер. Как раз эти акты регламентиру­ют вопросы, имеющие наибольшее зна­чение для населения. Органы местного самоуправления принимают норматив­ные постановления и распорядительные приказы. В сфере подзаконного нормот­ворчества есть слабые места: преувели­ченное внимание к частным вопросам, не всегда возможное выполнение требо­вания гласности и другие.

Судебный контроль за органами местного самоуправления состоит в обе­спечении доктрин intra и ultra vires: если органы местного самоуправления нарушают предписания парламента или превышают свои полномочия, их деятельность признается незаконной. Правительство контролирует органы местного самоуправления в пределах за­кона. Следующая форма контроля - это утверждение правительством чинов­ников аппарата местной власти. Более оперативной формой контроля являет­ся инспектирование и расследования. В сфере финансов контроль осуществля­ют аудиторы в соответствии с Актом о местном самоуправлении 1972 года как базовым, так и с последующими зако­нами, принятыми в развитие института финансового контроля.

Развитие местного самоуправления в Великобритании может быть примером для становления данного института в России. В Российской Федерации счи­тается «неприемлемой формула старого Федерального закона о том, что муни­ципальные органы вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отне­сенные законами субъектов Российской Федерации к вопросам местного значе­ния»9.



Данная тема выбрана мною не слу­чайно. Опыт работы в органах местного самоуправления в качестве советника районного собрания «Проспект Вер­надского» города Москвы и в качестве депутата Муниципалитета «Проспект Вернадского» дал практические знания, касающиеся развития местного само­управления в г. Москве. Для дальней­шего становления института местного самоуправления необходимо учитывать положительный опыт наиболее разви­тых стран. Не только совершенствовать нормы, регулирующие вопросы местно­го самоуправления, но и передавать им реальные полномочия под строгим кон­тролем со стороны политических пар­тий и общества в целом.

1 Европейская хартия местного самоуправления. 15.10.1985. ст. 3. п. 1.

2 Двухуровневые органы - наличие советов графств и советов округов с совпадающими компетенциями.

3 Britain. 1998. Р. 80.

4 Local Government Act. 1972. Schedule 12. Part VI.

5 Cm.: Vaughan v. Hampson, 1875. 33 L. T. 15.

6 Local Government Act. 1974. P. 3.

7 Britain. 1998. P. 84.

8 Britain. 2001. P. 401.

9 Енгибарян P.В. Конституционное развитие в современном мире. М., 2010. С. 473.


Смотрите также:
Эволюция местного самоуправления в великобритании
159.05kb.
1 стр.
Реферат по муниципальному праву Тема №9 «Модели местного самоуправления»
190.67kb.
1 стр.
Решение вопросов местного значения функция органов местного самоуправления. Следовательно, тос это базовая ступень местного самоуправления в решении вопросов местного значения
98.37kb.
1 стр.
Вопросы к экзамену по дисциплине «Государственное и местное управление»
47.86kb.
1 стр.
Закон города москвы о наделении органов местного самоуправления муниципальных
131.6kb.
1 стр.
Закон города москвы о наделении органов местного самоуправления муниципальных
130.82kb.
1 стр.
Закон города москвы о наделении органов местного самоуправления муниципальных
142.05kb.
1 стр.
Российская федерация свердловская область
1873.1kb.
10 стр.
Теория и практика местного самоуправления. История и современность
448.39kb.
3 стр.
Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая указанными органами в сети Интернет, в зависимости от сферы деятельности государственного органа, органа местного самоуправления содержит
1478.15kb.
7 стр.
Закон иркутской области о наделении органов местного самоуправления областными
142.14kb.
1 стр.
Закон о наделении органов местного самоуправления
133.4kb.
1 стр.