N.A. BOKATYUK,

The candidate of jurisprudence

STANDARD-LEGAL BASES OF MANAGEMENT OF AVERAGE PROFESSIONAL EDUCATIONAL INSTITUTIONS OF MOSCOW
According to legislative guidelines average vocational training is the independent, qualitatively certain level of an education system realizing the basic programs, based on the average (full) general education, and providing satisfaction of requirements of the person in deepening and expansion of formation on the basis of the core of the general, average (full) general or initial vocational training.
Keywords: average vocational training, educational activity, training, education, school, high school.

Н.А. БОКАТЮК,

кандидат юридических наук
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ СРЕДНИМИ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ МОСКВЫ
В соответствии с законодательными положениями сред­нее профессиональное образование – это самостоятель­ный, качественно определенный уровень системы образова­ния, реализующий основные программы, основанные на среднем (полном) общем образовании, и обеспечивающий удовлетворение потребностей личности в углублении и рас­ширении образования на базе основного общего, среднего (полного) общего или начального профессионального образования.
Ключевые слова: среднее профессиональное образование, образовательная деятельность, обучение, воспитание, школа, вуз.

Российская средняя профессиональная школа обеспечивает получение доступного и массового профессио­нального образования, направленного на подготовку спе­циалистов среднего звена по более чем 250 специальностям, что обусловли­вает не только профессиональную, но и общеобразователь­ную ценность этого уровня. В настоящее время среднее про­фессиональное образование развивается как звено в системе непрерывного образования, призванного удовлетворять по­требности личности, общества и государства в получении определенного вида профессиональной квалификации и компетенции¹.

Следует отметить, что аналоги российской системы среднего профессионального образования, как по его со­держанию, так и по типам образовательных учреждений, су­ществуют в образовательных системах всех экономически развитых стран. Можно выделить два основных типа реализации этого образования – самостоятельный образова­тельный уровень (Германия, США, Великобритания, Япо­ния) и подуровень (ступень) высшего (в широком смысле) образования (Франция). Возможна смешанная система реа­лизации практико-ориентированного послесреднего обра­зования (Италия). Программы этого уровня реализуются в таких образовательных учреждениях, как специальные учи­лища, школы техников, профессиональные и специальные академии в Германии, двухгодичные колледжи в США, кол­леджи системы дальнейшего образования и политехники в Великобритании, младшие и технические колледжи в Япо­нии, а также специальные отделения в высших учебных за­ведениях во многих странах². Независимо от модели реализации практико-ориенти­рованного послесреднего образования, содержательная специфика позволяет рассматривать его и в других странах как самостоятельный, качественно определенный, завер­шенный уровень профессионального образования, обеспе­чивающий наполнение значительного сегмента профес­сионально-квалификационной структуры занятости¹.

Согласно п. 2 постановления Правительства РФ от 3 марта 2001 г. № 160 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)»², образовательное учреждение среднего профессионального образования (среднее специальное учебное заведение) в своей деятельности руководствуется федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, решениями федерального органа управления образованием, органов государственной власти, органов местного самоуправления и названным Типовым положением.

В настоящее время общеобразовательная подготовка в подавляющем большинстве средних профессиональных учебных заведений осуществляется в соответствии с «Обязательным минимумом содержания среднего (полного) общего образования», утвержденным приказом Минобразования России от 30 июня 1999 г. № 56 «Об утверждении обязательного минимума содержания среднего (полного) общего образования» и Рекомендациями Минобразования РФ по их реализации в образовательных учреждениях среднего профессионального образования от 19 марта 2002 г. № 18-52-857 ин/18-28. В соответствии с этими рекомендациями общеобразовательная подготовка в средних профессиональных учебных заведениях реализуется в течение одного учебного года, т.е. 39 учебных недель, или 1 404 часа; из них инвариантная часть – около 1 200, вариативная – более 200 часов с учетом профиля избранной профессии. По всем общеобразовательным дисциплинам для образовательных учреждений среднего профессионального образования разработаны примерные программы.

Вместе с тем в соответствии с решением совещания «Проблемы введения федерального компоненте государственных образовательных стандартов общего образования и федерального Базисного учебного плана» от 7 декабря 2004 г. в образовательной практике образовательные учреждения, реализующие программу среднего (полного) общего образования, могут руководствоваться приказами Минобразования России от 5 марта 2004 г. № 1089 «Об утверждении федерального компонента государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования» и от 9 марта 2004 г. № 1312 «Об утверждении федерального Базисного учебного плана и примерных учебных планов для образовательных учреждений Российской Федерации, реализующих программы общего образования».

Принципиальное отличие этих документов от действующих состоит в двухуровневости. Это значит, что в учебном плане в зависимости от выбранного профиля дисциплины могут быть представлены либо на базовом, либо на профильном уровнях. Сочетая профильные (не менее двух) и базовые курсы, учитывая нормы времени, каждое образовательное учреждение, а в принципе и каждый обучающийся, вправе формировать свой учебный план. Таким образом, формирование профилей передано в компетенцию учебного заведения. Такой демократический подход позволяет организовать в образовательном учреждении один или несколько профилей, а учащимся – выбрать индивидуальную образовательную траекторию. Это вполне соответствует духу времени. Несмотря на принципиальные различия, в решении вышеуказанного совещания подчеркивается, что «в настоящее время в образовательной практике могут использоваться как равноправные два пакета документов, определяющие содержание общего образования», т.е. документы 1999 и 2004 гг.

Роль и значение общеобразовательной подготовки в ссузах, на наш взгляд, не исчерпывается приобретением студентами знаний и умений, необходимых для успешного освоения образовательной программы среднего профессионального образования. Общеобразовательная подготовка формирует целостную систему универсальных знаний, умений, навыков, а также опыт самостоятельной деятельности и личной ответственности, т.е. ключевые компетенции. В процессе усвоения общеобразовательных дисциплин формируется гражданская ответственность и правовое самосознание, духовность и культура, инициативность, самостоятельность, способность к успешной социализации и адаптации в обществе¹.

Как выразился Министр образования и науки РФ А.А. Фурсенко, стратегия развития науки и инноваций на период до 2010 г. (развивающая положения «Основ политики российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года») призвана обеспечить «комплексность и целенаправленность усилий государства, частного бизнеса и институтов гражданского общества для динамичного развития Российской Федерации в области науки и инноваций на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу. Ее цель состоит в разрешении системного противоречия, когда темпы развития и структура российского сектора исследований и разработок не отвечают потребностям национальной безопасности и растущему спросу со стороны предпринимательского сектора на передовые технологии»².

Современное образование предполагает отказ от так называемого знаниевого подхода. Основной целью его становится не сумма знаний, хотя знание остается универсальным критерием образованности, а набор необходимых компетенций в интеллектуальной, социальной, коммуникативной и других сферах. Главными становятся способность к самообразованию, социальная активность, умение отстаивать свои взгляды, правовая культура и т.д.³

Начавшаяся в Российской Федерации подготовка к переходу на профильное обучение на старшей ступени общего образования для образовательных учреждений СПО означает не только возможность интеграции ссузов с другими образовательными учреждениями в регионе, вхождение в сеть, но и дальнейшую перестройку общеобразовательной подготовки при двухуровневых стандартах. Как всегда, это будет иметь и преимущества, и отрицательные стороны: главным недостатком станет неизбежное сокращение в большинстве профилей гуманитарной составляющей общего образования, главной трудностью – подготовка преподавателей. В эксперименте по переходу на профильную общеобразовательную подготовку участвует лишь 19 образовательных учреждений СПО разных профилей; на основе изучения и обобщения их опыта, возможно, будут выработаны предложения о разработке нормативных документов.

В перспективе в реализации общеобразовательной подготовки в системе среднего профессионального образования наметились два пути:

- сохранение цикла «Общеобразовательные дисциплины» в строгом соответствии с нормативными документами общеобразовательной школы по структуре и содержанию;

- принципиальное изменение структуры и содержания общеобразовательной подготовки, переструктуризация профильных общеобразовательных дисциплин, интеграция их с общенаучными (циклы ОГСЭ и ЕН), общепрофессиональными дисциплинами при увеличении времени на их изучение¹.

При любом варианте студенты, обучающиеся в ссузах на базе основного общего образования, должны получить полноценную общеобразовательную подготовку в соответствии с Государственным образовательным стандартом и другими документами, определяющими цели, структуру и содержание среднего (полного) общего образования, с учетом особенностей и традиций СПО¹.

Создание устойчивой правовой основы деятельности средних профессиональных образовательных учреждений сегодня вряд ли можно представить без нормативных правил. Нормативно-правовую основу управления ссузами составляет множество источников законодательства об образовании. Множественность видов нормативных актов отражает активную роль права в осуществлении многообразных функций государства. Она отражает также принцип федеративного государства: сочетание централизованного, единообразного правового регулирования исходных принципиальных положений с децентрализацией на различных уровнях, сочетание нормотворчества органов государственной власти и местного самоуправления. Основная функция этой системы заключается в том, чтобы обеспечить законодательную основу для правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования, и, прежде всего, образовательных правоотношений, вытекающих из естественного права человека на образование. Законодательство об образовании является комплексным, потому что, с одной стороны, в него включаются нормы других отраслей законодательства, а с другой – нормы законодательства об образовании в определенной степени имеют не только административно-правовой характер. Это свидетельствует о том, что сформировалась особая отрасль законодательства, которая пока находится в рамках административного права.

Нормативно-правовую основу управления ссузами составляет норма ст. 3 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»², которая гласит: «Законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации в области образования» и международно-правовые акты в области образования.

Рассматривая управление образовательным учреждением с законодательных позиций, обратимся к Конституции Российской Федерации, которая как акт высшей юридической силы закрепляет право на образование (ст. 43). Применительно к высшему образованию данная норма конкретизируется следующим образом: «Гарантируются общедоступность и бесплатность… среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях» (ч. 1 ст. 43 Конституции РФ). Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования» (ч. 5 ст. 43 Конституции РФ).

В Конституции РФ содержатся и другие права, способствующие его реализации, а также в соответствии с принципом федерализма Основной закон устанавливает федеральный и региональный уровни правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования. Принимаемые на федеральном уровне законы определяют общее направление и регламентируют общие вопросы сферы образования, которые получают развитие в законодательных актах субъектов РФ, что позволяет учитывать особенности того или иного региона. Следовательно, система законодательства об образовании имеет многоуровневую структуру¹.

В соответствии с Конституцией РФ федеральные законы являются правовыми актами, имеющими верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4; ч. 1 ст. 76). Они принимаются для обеспечения правового регулирования наиболее важных вопросов и направлений. Поэтому в силу исключительной значимости сферы образования для российского общества и государства, ее правовое регулирование (как в целом, так и в отдельных подсистемах) планировалось осуществлять посредством федеральных законов.

Системообразующим законодательным актом в системе российского законодательства об образовании является Закон РФ «Об образовании». Он выполняет интегрирующую функцию, т.е. объединяет в единую отрасль законодательства весь массив нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере образования¹. Поэтому его можно назвать основополагающим, или базовым, законом. Такие законодательные акты в соответствии с правилами законодательной техники вводят «общие принципы и режимы правового регулирования, которые получают затем развитие в видовых законах»². Иными словами, нормы базового закона обычно получают развитие в нормах других федеральных законов, имеющих более узкий предмет регулирования, а также в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти³.

Согласно ст. 1 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», Россия провозгласила область образования приоритетной. Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования⁴, которая была утверждена Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ⁵. Согласно ст. 2 этого Закона, Правительство РФ обязано было предусматривать средства для реализации Федеральной программы развития образования при разработке проектов федеральных законов о федеральном бюджете на 2001–2005 годы.

Федеральная программа развития образования реализовывалась в 2000–2005 гг. предусматривала обеспечение нормального функционирования и устойчивого развития системы образования. Важность и необходимость создания и принятия подобной программы не вызывает никаких сомнений, учитывая нестабильное состояние российского образования (особенно высшей школы), отсутствие четкой и понятной системы источников российского образовательного права.

В 1994–1999 гг. проектом Программы был предусмотрен переход к сбалансированному развитию системы образования в новых политических и социально-экономических условиях. Основные цели указанного этапа: определить и осуществить комплекс мер, направленных на сохранение системы образования, реализовать программу структурно-содержательных преобразований, создать нормативную правовую базу, механизмы изменений и развития системы образования. На этой основе планировалось осуществить дальнейшее всестороннее развитие системы образования. При этом в 2000–2001 гг. было намечено осуществить комплекс мер по сохранению и поддержанию системы образования и подготовить условия для ее последующего развития. Важнейшими направлениями реализации Программы в указанные годы являлись предотвращение кризисных процессов в системе образования, принятие неотложных мер по нормализации работы образовательных учреждений независимо от их форм, типов и видов, системы образования в целом, совершенствование нормативной правовой и статистической базы в области образования, реструктуризация системы подготовки специалистов.

В 2002–2005 гг. предполагалось перейти к устойчивому эволюционному развитию системы образования, удовлетворяющей интересам и потребностям личности, общества и государства. Реализация поставленных целей в России в полной мере не была достигнута в связи с трудностями экономического и организационного характера¹.

Как сказано во введении Федеральной программы развития образования, она является организационной основой государственной политики России в области образования, определяя стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации в сложнейший период, который переживает российское образование². На деятельность образовательных учреждений дестабилизирующее воздействие оказывают факторы, среди которых основными являются:

- социальная и экономическая нестабильность в обществе, острый дефицит финансовых средств в сфере образования в связи с кризисным положением в экономике;

- неполнота нормативной правовой базы в области образования;

- систематическое неисполнение норм законодательства в области образования³.

В Федеральной программе развития образования, утвержденной Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ, весьма подробно (на высоком научно-теоретическом уровне) были обозначены недостатки и проблемы развития российской образовательной системы. Разрешение этих многочисленных, накопленных десятилетиями проблем возможно путем целенаправленной реализации определенных процедур, применения продуманных и своевременных мер, указанных в Федеральной программе развития образования.

Субъектам РФ целесообразно принимать не законы, а кодексы законов об образовании, которые позволяют значительно упростить законодательство, обеспечив его применение¹. В целом можно отметить позитивный процесс образовательного законотворчества, в то же время необходимо указать на определенную противоречивость законов субъектов Федерации законам самой Российской Федерации. В числе наиболее значимых недостатков таких законов являются неоправданные повторы норм федерального законодательства и нормативно правовых актов субъектов; наличие декларативных, т.е. необеспеченных юридическими, экономическими и иными средствами норм; большое число законотворческих ошибок, вызванных несоблюдением ряда основополагающих требований законодательной техники, логики и грамматики; недостаточная законотворческая деятельность представительных органов субъектов Федерации. Правильное соотношение федерального законодательства и законов субъектов РФ предполагает создание такой системы правовых норм на уровне субъектов, которая органично дополнила бы федеральное законодательство и содержало бы только первичные нормы по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов РФ².

Таким образом, и на федеральном, и на региональном уровнях формирование системы законодательства об образовании пошло по пути не законотворчества, а подзаконного нормотворчества. Этот путь формирования системы образовательного законодательства в определенной степени был предопределен законодателем, ибо в соответствии с нормой базового Закона законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя не только Конституцию РФ, федеральные законы и законы субъектов Федерации, но и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов (п. 1 ст. 3). Поэтому издание подзаконных актов прямо предусмотрено рядом норм Закона РФ «Об образовании», а также Федерального закона, дающих отсылку к актам Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти. В то же время наличие отсылочных норм подчеркивает стремление законодателя обеспечить правильное развитие системы подзаконных актов – «не параллельно, а внутри сферы, очерченной законом»¹.

Основным условием легитимности подзаконных актов является их непосредственная связь с законом, иначе говоря, они должны приниматься «на основе и во исполнение закона». Как правильно подчеркивает Ю.А. Тихомиров, «бесспорность этой доктринальной формулы не требует доказательств, что является общепризнанным в мировом масштабе»². Поэтому подзаконные нормативные акты всегда должны соответствовать закону и законным полномочиям издавшего их органа правотворчества³.

В этом смысле не вполне однозначную роль в системе законодательства об образовании играют нормативные указы Президента РФ. Эти правовые акты обладают рядом особенностей. Нормы указов, подобно нормам федеральных законов, имеют прямое действие и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ч. 2. ст. 90 Конституции РФ). Но они обладают меньшей юридической силой, чем федеральные законы, чье верховенство закреплено Конституцией РФ (ч. 2 ст. 4)⁴.

Основанием для издания нормативного указа является не закон, а скорее его отсутствие, поэтому на указы не распространяется общее правило издания подзаконных актов – «на основе и во исполнение закона». Более того, сами указы служат основанием для издания нормативных правовых актов. Поэтому, согласно справедливому замечанию Л.А. Окунькова, «было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты, поскольку они обладают явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента»¹.

Основная функция нормативных указов Президента РФ заключается в том, чтобы оперативно обеспечить правовое регулирование наиболее важных вопросов, не урегулированных законодательными актами. В сфере образования (в силу отсутствия правовых механизмов и преимущественно декларативного характера норм Закона, предусматривающих государственные гарантии образовательных прав граждан) к таким вопросам относятся государственная поддержка образования и науки, а также социальная и материальная поддержка обучающихся и педагогических работников². С целью регулирования этих вопросов Президентом РФ издавались указы от:

- 27 марта 1996 г. № 424 «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений Российской Федерации»³;

- 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования»⁴;

- 8 апреля 2006 г. № 324 «О денежном поощрении лучших учителей»⁵ и др. Стоит отметить, что нормативные указы Президента РФ занимают особое положение в системе законодательства об образовании. Подавляющее большинство действующих указов направлено на обеспечение реализации норм Закона РФ «Об образовании», особенно в том, что касается государственных гарантий. Такие указы не дублируют нормы Закона, а развивают и дополняют их. Следовательно, они соответствуют общей цели нормативного регулирования, т.е. «способствуют упорядочению общественных отношений, внесению единообразия и стабильности в социальную жизнь путем установления общих правил»¹.

В то же время нормативные указы не имеют прямой связи с Законом. Поэтому следует признать, что указы существуют как бы параллельно с Законом, тем более что они могут создавать свою систему подзаконных актов. На этом основании трудно согласиться с теми исследователями, которые рассматривают нормативные указы Президента РФ в качестве подзаконных актов.

Типичными подзаконными актами являются нормативные акты Правительства РФ, которое как высший исполнительный орган государственной власти «на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ» обязано издавать постановления и распоряжения и обеспечивать их исполнение (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). Круг вопросов, имеющих непосредственное отношение к сфере образования и подлежащих регулированию актами Правительства РФ, определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Правительство в рамках своих полномочий обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, содействует развитию бесплатного образования (ст. 17). В соответствии с другими своими функциями и полномочиями Правительство РФ реализует государственную налоговую политику в сфере образования, регулирует вопросы финансового обеспечения образования как одной из бюджетных сфер (ст. 15), а также обеспечивает выполнение международных договоров Российской Федерации в сфере образования (ст. 21). Кроме того, Правительство РФ обеспечивает социальную поддержку граждан в процессе получения образования и принимает меры, способствующие реализации трудовых прав граждан (ст. 16), что применительно к сфере образования означает, в том числе, обеспечение условий и оплаты труда, соответствующих деятельности педагогических работников¹.

Наиболее распространенной формой правительственного нормативного правового акта, издаваемого в рамках перечисленных полномочий, являются постановления, принимаемые в целях регулирования важнейших организационных вопросов сферы образования, а также с целью утверждения других нормативных документов, к которым относятся концепции, программы, положения, порядки, перечни. Важными правительственными актами, определяющими основные направления развития российского образования, являются постановления от 4 октября 2000 г. № 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации»², от 25 мая 1995 г. № 498 «О развитии высшего и среднего образования в Российской Федерации»³. Актом Правительства РФ была одобрена Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г.⁴

В соответствии с п. 5 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» постановлениями Правительства утверждаются Типовые положения, регулирующие деятельность образовательных учреждений различных типов и видов. Типовые положения, будучи структурными актами, определяют порядок деятельности образовательных учреждений, порядок государственного контроля над их деятельностью, права и обязанности образовательных учреждений и тех субъектов образовательных правоотношений, которые состоят в правоотношениях с образовательным учреждением (обучающихся, их родителей или иных законных представителей и педагогических работников)¹.

В развитие норм законодательных актов об образовании и в соответствии со своими полномочиями Правительство РФ устанавливает нормативы финансирования федеральных государственных образовательных учреждений (что предусмотрено п. 6 ст. 41 Закона РФ «Об образовании»), а также утверждает «вторичные» акты, направленные на урегулирование важнейших вопросов². В частности, постановлением Правительства РФ от 18 октября 2000 г. № 796 утверждено «Положение о лицензировании образовательной деятельности»³. К актам, подлежащим утверждению Правительством РФ, также относятся: порядок разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов; перечень направлений профессиональной подготовки, по которым обучение в форме экстерната, в заочной и вечерней формах не допускается; перечень международных и иностранных организаций, предоставляющих необлагаемые налогами гранты для поддержки науки, образования, культуры; перечень международных, иностранных и российских премий, не подлежащих налогообложению⁴. Осуществляя в рамках своих полномочий регулирование вопросов сотрудничества с зарубежными странами в области образования, Правительство РФ издает постановления, в которых устанавливает квоты на подготовку, переподготовку, повышение квалификации иностранных граждан в России⁵.

К наиболее важным актам Правительства РФ в сфере нормативно-правового обеспечения управления средними профессиональными образовательными учреждениями следует отнести:

- постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 1995 г. № 498 «О развитии высшего и среднего образования в Российской Федерации»¹;

- постановление Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1995 г. № 942 «О целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием»²;

- постановление Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г. № 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации»³;

- постановление Правительства Российской Федерации от 18 октября 2000 г. № 796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности»⁴;

- постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2000 г. № 1037 «Об организации выполнения Федеральной программы развития образования»⁵;

- постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 2001 г. № 160 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)»⁶;

- постановление Правительства Российской Федерации от 27 июня 2001 г. № 487 «Об утверждении Типового положения о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов федеральных государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов»¹;

- постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. № 505 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг»²;

- постановление Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 158 «Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации»³;

- постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 288 «О Федеральном агентстве по образованию»⁴;

- постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 300 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки»⁵;

- постановление Правительства Российской Федерации от 21 января 2005 г. № 36 «Об утверждении правил разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования»⁶;

- постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 г. № 671 «Об утверждении Типового концессионного соглашения в отношении объектов образования»⁷;

- постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 848 «О мерах государственной поддержки субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образования»⁸;

- распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 февраля 2007 г. № 149-р «О внесении в перечень подведомственных Рособразованию федеральных государственных учреждений, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 января 2005 года»¹;

- постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2007 г. № 116 «Об утверждении правил осуществления контроля и надзора в сфере образования»²;

- постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 172 «О федеральной целевой программе «Дети России» на 2007–2010 годы»³.

На федеральном уровне следующую правовую ступень, на которой получают развитие нормы правительственных актов, образуют акты федеральных государственных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять управление в сфере образования. Данная совокупность актов в юридической литературе сохраняет свое традиционное название – ведомственные акты.

К нормативным ведомственным актам относятся приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения. Они принимаются в строгом соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и в большинстве своем подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, что способствует повышению их качества. Подзаконный характер нормативных ведомственных актов проявляется в том, что они издаются «на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции» (п. 1 Правил). Иными словами, подобно актам Правительства РФ, они принимаются в развитие норм законов, а также нормативных актов Президента РФ и должны «служить инструментом раскрытия их смысла»¹, способствовать их реализации. Но, в отличие от правительственных актов, они направлены на регулирование более узких вопросов, что подчеркивает их предметно-специализированный характер как актов, издаваемых органами специальной компетенции.

В настоящее время ведомственные акты по вопросам образования издаются Министерством образования и науки РФ, а также находящимися в его ведении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки и Федеральным агентством по образованию, компетенция которых определяется соответствующими Положениями². Однако массив ведомственных актов по вопросам образования включает действующие акты, изданные с 1993 по 2006 гг. федеральными государственными органами исполнительной власти (Министерством образования РФ, Государственным комитетом по высшему образованию РФ, Министерством общего и профессионального образования РФ), обеспечивавшими проведение государственной политики и управление в сфере образования и осуществлявшими свою деятельность на основании Положений. Самым распространенным видом нормативного ведомственного акта являются приказы, поскольку форма приказа в полной мере соответствует оперативно-распорядительной функции ведомственных актов³.

К ведомственным актам по вопросам образования и регулирования системы административно-правового управления средними профессиональными образовательными учреждениями следует отнести приказы:

- Министерства образования Российской Федерации от 17 ноября 1994 г. № 442 «Об утверждении Положения о порядке лицензирования образовательных учреждений»¹;

- Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации от 9 января 1997 г. № 15 «Об утверждении порядка признания и установления эквивалентности (нострификации) документов иностранных государств об образовании и ученых званиях и форм соответствующих свидетельств»²;

- Министерства образования Российской Федерации от 6 сентября 2000 г. № 2571 «Об утверждении Положения о порядке и условиях профессиональной переподготовки специалистов»³;

- Министерства образования Российской Федерации от 8 ноября 2000 г. № 3208 «Об объявлении постановления Правительства Российской Федерации от 18 октября 2000 г. № 796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности»⁴;

- Министерства образования Российской Федерации от 9 апреля 2002 г. № 1305 «Об утверждении Положения о диссертационном совете, инструкций и форм документов»⁵;

- Министерства образования РФ от 27 июня 2002 г. № 2472 «О комплексе межведомственных мероприятий по реализации в 2002-2005 годах Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года»⁶;

- Министерства образования Российской Федерации от 17 февраля 2004 г. № 696 «Об утверждении перечня кандидатских экзаменов»⁷;

- Министерства образования Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 1123 «Об организации опытно-экспериментальной деятельности в системе образования»¹;

- Министерства образования и науки РФ от 15 февраля 2005 г. № 40 «О реализации положений Болонской декларации в системе высшего профессионального образования Российской Федерации»²;

- Министерства образования и науки Российской Федерации от 24 февраля 2005 г. № 51 «Об утверждении порядка установления федеральным органам исполнительной власти, другим распорядителям средств федерального бюджета, имеющим в ведении образовательные учреждения профессионального образования, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета»³;

- Министерства образования и науки Российской Федерации от 6 мая 2005 г. № 137 «Об использовании дистанционных образовательных технологий»⁴.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ 1993 г. «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»⁵. Установлен приоритет международных договоров РФ по сравнению с внутренним законодательством. Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться как в международных договорах и соглашениях, регулирующих исключительно образовательные отношения, так и в различных видах договорах и соглашениях, в которых вопросы образования затрагиваются прямо или опосредованно, наряду с другими вопросами¹. Примером последних может служить Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.)². В статье 13 этого международно-правового акта закреплено право каждого человека на образование и определены основные гарантии реализации этого права. Отдельные нормы содержатся в многосторонних конвенциях. Среди них можно выделить:

- международные правовые акты универсального характера, многие из которых приняты под эгидой ООН, Организации объединенных наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной организации труда (МОТ) и т.д.; Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования (принята в г. Париже 14 декабря 1960 г. на 11-й Генеральной конференции ЮНЕСКО)³; Соглашение о ввозе материалов образовательного научного и культурного характера (заключено в Лейк-Саксесе, Нью-Йорк, 22 ноября 1950 г.)⁴;

- так называемые региональные международно-правовые акты, принятые в рамках Совета Европы, СНГ, региональные конвенции ЮНЕСКО и т.д.: Конвенцию о признании учебных курсов дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах региона Европы (заключена в Париже 21 декабря 1979 г.)⁵; Европейскую конвенцию об академическом признании университетских квалификаций (ЕТЗ № 32), заключенную в Париже 14 декабря 1959 г.⁶; Европейскую конвенцию об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты (подписана в Париже 11 декабря 1953 г.)⁷.

Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться в международно-правовых актах, основное содержание которых непосредственно не связано со сферой образования (например, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (ЕТ8 № 157), заключенная в Страсбурге 1 февраля 1995 г.)¹.

На основании изложенного сделаем следующие выводы.

Во-первых, российское законодательство о средних профессиональных учебных заведениях является комплексным, потому что, с одной стороны, в него включаются нормы других отраслей законодательства, а с другой – нормы самого законодательства о среднем профессиональном образовании в определенной степени имеют не только административно-правовой характер. Это свидетельствует о том, что сформировалась особая отрасль законодательства, которая пока находится в рамках административного права.

Во-вторых, системообразующим законодательным актом в системе российского законодательства о среднем профессиональном образовании является Закон РФ «Об образовании», выполняющий интегрирующую функцию, т.е. объединяющий в единую отрасль законодательства весь массив нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере среднего профессионального образования. Такие законодательные акты в соответствии с правилами законодательной техники вводят «общие принципы и режимы правового регулирования, которые получают затем развитие в видовых законах». Иначе говоря, нормы базового закона обычно получают развитие в нормах других федеральных законов, имеющих более узкий предмет регулирования, а также в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти.

В-третьих, нормативно-правовые основы управления средними профессиональными образовательными учреждениями в условиях административно-правовой реформы представляют собой упорядоченную четырехуровневую систему законодательства об образовании:

1 уровень (международно-правовой) – ратифицированные Россией международные документы в области образования, в частности: Декларация о создании общеевропейского пространства высшего образования (подписана Россией 19 сентября 2003 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 13), Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 г.;

2 уровень (федеральные законы и законы субъектов РФ) – Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», Закон г. Москвы от 29 июня 2005 г. № 32 (ред. от 22 февраля 2006 г.) «О начальном и среднем профессиональном образовании в городе Москве» и др.;

3 уровень (подзаконный) – указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, в частности: постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 1995 г. № 498 «О развитии высшего и среднего образования в Российской Федерации»; постановление Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1995 г. № 942 «О целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием»; постановление Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г. № 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации»; постановление Правительства Российской Федерации от 18 октября 2000 г. № 796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности»;

4 уровень (локальный) – приказы Министерства образования и науки РФ, в частности: приказ Министерства образования Российской Федерации от 17 ноября 1994 г. № 442 «Об утверждении Положения о порядке лицензирования образовательных учреждений»; приказ Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации от 9 января 1997 г. № 15 «Об утверждении порядка признания и установления эквивалентности (нострификации) документов иностранных государств об образовании и ученых званиях и форм соответствующих свидетельств»; приказ Министерства образования Российской Федерации от 6 сентября 2000 г. № 2571 «Об утверждении Положения о порядке и условиях профессиональной переподготовки специалистов».

В-четвертых, на законодательном уровне необходимо разрешение следующих проблем в области управления образовательным учреждением среднего профессионального образования:

- установление статуса и четких механизмов функционирования системы самоуправления образовательного учреждения среднего профессионального образования;

- расширение автономии и самостоятельности образовательных учреждений при одновременном повышении ответственности руководителей образовательных учреждений среднего профессионального образования и органов самоуправления за результативность работы;

- повышение роли обучающихся и (или) их родителей в управлении образовательным учреждением среднего профессионального образования;

- обеспечение открытости в управлении образовательным учреждением среднего профессионального образования;

- привлечение к управлению образовательным учреждением среднего профессионального образования работодателей, заинтересованных в результативности работы этого учреждения.